在國際法層面，氣候變化是一種“人類共同關切”，然而各國在應對這一關切時，至少出現了三種不同的路徑。歐洲國家傾向于將其理解為環境問題，美國傾向于從經濟角度來看待它，許多發展中國家則將氣候政治理解為“更大的歷史和經濟不公正模式的一部分”。中國的氣候治理依賴于一種發展主義路徑。它把制定和實施氣候政策的權力交給了管理工業事務的政府部門，并允許它們通過使用宏觀經濟措施來實現氣候目標，以改變產業和能源結構。

 

首先，這種路徑在我國與氣候變化相關的法律框架中得到體現：迄今為止，適用的規范主要涉及工業部門，分散在《節約能源法》《循環經濟促進法》《可再生能源法》《電力法》《清潔生產促進法》《大氣污染防治法》中。這些法律確定了規范性框架，在此框架內可以開展各種減緩措施，并在很大程度上決定我國氣候政策的范圍。

 

其次，從歷史角度看，我國的氣候政策一直由宏觀經濟部門主導。在中國氣候治理的初期，相關問題確實屬于國務院國家環境保護委員會的范疇。然而，從1988年到1998年，同時也是國家科學技術委員會主席的宋健主持著國家環境保護委員會。1989年3月17日，國家氣象局副局長駱繼賓提交了第一份與氣候變化有關的報告，該報告廣泛匯報了全球變暖的科學證據、其后果和影響、溫室氣體和臭氧層、國際關切、IPCC的形成以及一些政策建議。11個月后，國家氣候變化協調小組成立，以協調不同部委的行動。其中，負責準備召開國際氣候會議的第四工作組由外交部、科技委、能源部、交通部、農業部、林業局、國家氣象局、環境保護局和國家海洋局的工作人員組成。可見，政府此時已經意識到氣候治理不只是一個科學問題，更是一個政治問題，需要在管理工業部門的各部委之間進行協調。1998年的國務院機構改革中，國家氣候變化對策協調小組取代了國家氣候變化協調小組，上級管理部門也變成了國家發改委的前身國家發展計劃委員會（計委）。2003年的機構改革把計委改為國家發改委，并授權由其領導的國家氣候變化對策協調小組協調15個部委的行動。2007年，國務院成立了國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組，由總理兼任組長，小組辦公室設在國家發改委。次年，應對氣候變化司在國家發改委成立。雖然國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組和應對氣候變化司自2018年起轉由生態環境部管理，但國家發改委的影響力將繼續存在，因為氣候變化作為一個需要包括交通、農業、財政、住建、工信等各部門協力的領域，發改委的宏觀調控政策可以發揮較為明顯的協同作用。

 

理解氣候治理的發展路徑對于我國氣候變化訴訟的展開有著重要的意義。

 

首先，這種路徑的特點決定氣候問題是一個宏觀經濟和產業問題。防止大氣污染可以有助于減少溫室氣體的排放，但無法把溫室氣體解釋為污染物。《大氣污染防治法》第2條第2款授權政權加強“對燃煤、工業、機動車船、揚塵、農業等大氣污染的綜合防治……對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協同控制”的機制。該條款的字面解釋表明，法律把空氣污染物和溫室氣體當作兩個不同的領域，適用于前者的規范并不必然能用來規制后者。同樣，就算有朝一日復數意義的“環境權”進入了我國法律體系，恐怕“享有穩定氣候”也無法成為其中的子項。在此意義上，不但在國際環境法學界討論熱烈的“權利轉向”不會在我國出現，而且以氣候變化侵權作為抓手的訴訟也很難成立。

 

其次，發展路徑還意味著氣候變化政策會大量以不具備法律約束力的宏觀調控政策的形式如規劃、路線圖、行動方案等面世。只需要對我國的氣候變化政策做一個概覽就可以看到，雖然行政機關和各級人大在氣候治理方面有權制定各種具有法律約束力的規范，但真正有約束力的規范少之又少，僅有山西和寧夏制定了地方性法規。如果說地方立法缺位尚屬有情可原，行政規范的缺位則更能說明問題。《立法法》第65條規定國務院可以就《憲法》第89條所列舉的事項制定行政法規，《憲法》第89條第6款則規定國務院行使“領導和管理經濟工作和城鄉建設、生態文明建設”的職權，所以國務院完全可以通過行政法規規制氣候變化應對。相比之下，各種沒有規范強制力的政策比比皆是，從《國家氣候變化綱要》《2014-2015年節能減排低碳發展行動方案》《國家應對氣候變化規劃（2014-2020）》，一直到“十二五”計劃、“十三五”計劃配套的各種溫控和節能工作方案。只要發展路徑延續，這種“通過計劃治理”的現象就會持續存在，我國氣候變化訴訟的一個重要挑戰也將表現為如何適用這些氣候政策。 本*文`內/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網-tan pai fang . c o m