四、問題原因分析

 

PPP 模式在我國興起時間較短，發展過程中可能會出現各類問題。例如，缺乏相關政策法規的指引和約束、對項目的風險和收益未能做出準確評估、合作方欠缺契約精神等因素都可能限制 PPP 模式的健康穩定發展。此外，在前文分析基礎上，本文還將著重指出以下兩點原因。

 

（一）原因之一：政府與社會資本就未來收益的分配方式存在分歧，導致社會資本未能獲得合意的回報率

 

在面對政府時，社會資本議價能力較弱，所能獲得回報率較低。例如，2015 年成都市政府出臺成府發[2015]34 號文，要求 PPP 項目成本不得超過商業銀行 5 年以上貸款基準利率的 50%，以當時基準利率 4.9%計算，則最高不得超過 7.35%。又例如，根據逯元堂等（2019）的統計5，截至 2017 年 9 月，我國污水處理 PPP 項目投資回報率一般在 5.5%-8%之間，但部分地區只有 5%-6.2%，而且對于投資規模不足 10 億元的項目，約一半項目的回報率都小于 6%。20 年期國債到期收益率一般在 4%左右，溫州市金融辦發布的溫州地區 1 年以上民間融資綜合利率一般在 10%以上。與之相比，社會資本在 PPP 項目中承擔風險、參與項目建設和經營之后，所能獲得溢價空間并不大。

 

回報率較低，就可能導致“明股實債”、民資積極性差等問題的發生。一是會使得社會資本參與 PPP 項目時動力不足，二是即使社會資本參與了 PPP 項目，也不愿長期投資，而是試圖通過各種“明股實債”方式在較短期限內提前退出項目。此外，相比于國有企業，民營企業在獲取銀行貸款等方面存在一定劣勢，資金成本更高，而且在面對政府時議價能力更弱。這進一步限制了民營企業參與 PPP 項目的積極性，“明股實債”現象可能更為突出。

 

PPP 項目回報率較低，可能與兩個因素有關。一是對于“合理回報率”如何確定，缺乏明確的政策指導。財政部 2015年下發的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21 號文）要求，合理回報率應以商業銀行中長期貸款利率水平為基準，綜合各因素確定。但具體針對不同區域、不同行業，應在基準利率基礎上如何加點，未來是否可根據市場變化而浮動，缺乏明確指導。二是地方政府可用于PPP 項目的財力不足。近年來，地方政府債務問題已較為嚴重，而根據財金[2015]21號文規定，當年全部 PPP 項目的支出不得超過一般公共預算支出比例的 10%。這導致一些地方政府連 PPP 項目公司的資本金都無法按時足額支付。

 

（二）原因之二：社會資本參與 PPP 項目后，投資缺乏有效退出渠道，資金缺乏流動性

 

如前文所述，公共基礎設施前期固定成本投入資金量大，后期需要長時間持續經營才能獲益。以我國近年來 PPP 項目為例，從項目數量來看，合作期限在 11 年至 30年的數量約占總數量的 80%，1 年至 10 年的項目數量占比不足 20%，而從項目金額來看，合作期限在 10 年以上的金額占總金額比例更超過了 90%。

 

但是，社會資本很難接受這樣長時間的項目運營與回報周期。例如，2018 年 6 月，人民銀行行長易綱曾指出，美國中小企業的平均壽命為 8 年左右，日本中小企業的平均壽命為 12 年，我國中小企業平均壽命為 3 年左右。又例如，根據《中國民營企業發展報告》，我國民營企業平均壽命只有約 2.9 年。

 

我國 PPP 模式尚處于發展初期，尚未為 PPP 投資資金的退出和流轉提供健全完善的渠道。這在相當大程度上導致了各種不合規的資金退出方式普遍存在，社會資本難以承受十年以上的投資周期，選擇以“明股實債”的方式提前收回投資本息。此外，由于民營企業的生存周期普遍更短，相比于經營相對穩健的國有企業，民營企業承受長期投資的能力更弱，這進一步削弱了 PPP 項目對民營企業的吸引力。

 

我國 PPP 模式興起時間較短，當前期限問題相對還不很突出。未來，隨著現有PPP 項目的持續運作，期限長、流動性不足的問題將會越發凸顯。