三、當前我國 PPP 模式發展存在的問題

 

在這樣的時代背景下，PPP模式在我國出現并興起。2014年 11月，國務院出臺了《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，此后幾年中，發改委、財政部等部門陸續出臺多項規章政策。在政策推動下，PPP 模式在我國取得了快速發展。但在發展過程中，PPP 模式也遇到了一些問題。

 

第一，存在較多“明股實債”現象。在 PPP 模式中，社會資本本應與政府共同持股，共擔風險和收益，但在我國一些 PPP 項目中，社會資本名為股權投資，實為債權投資。例如，某些地方政府可能會承諾回購社會資本的投資本金，或承諾承擔社會資本方的投資本金損失，或向社會資本方承諾最低收益率。PPP 模式異化為某些地方政府變相舉債的渠道，這在實質上并不能幫助地方政府解決債務積累的問題。為此，2017 年 5月，財政部等六部委聯合發布了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（50 號文），明確要求 PPP 模式中不得存在各類“明股實債”現象。

 

第二，在與政府合作的社會資本中，國有企業參與較多，民營資本參與相對不足。根據財政部發布的《全國 PPP 綜合信息平臺項目庫季報》，截至 2019 年一季度末，PPP 落地項目中涉及社會資本共 9565 家，包括民營 3341 家、港澳臺 136 家、外商 69家、國有 4916 家，其他不宜辨別類型的 1103 家，其中民營企業占比 34.9%，國有企業占比 51.4%。而從已落地項目來看，民資背景的投資額占投資總額的比例為 33.5%。

 

在與政府合作的社會資本中，民營資本占比較低，國有資本占比較高，這使得PPP 項目的投資風險大量集中于國有企業，抬高了國企杠桿率，也在一定程度上間接增加了各級政府的或有債務壓力。為此，2017 年 11 月，國資委發布了《關于加強中央企業 PPP 業務風險管控的通知》，加強了對央企參與 PPP 項目的監管，并對央企參與 PPP 項目的規模進行了約束。

 

第三，在嚴格監管下，PPP模式的發展進入瓶頸期。2017年和 2018年，監管部門頻繁出臺了一系列針對地方政府債務以及 PPP 模式發展的規章政策，加強了對 PPP 模式發展的監管力度。在強監管下，PPP 發展遭遇瓶頸，PPP 項目數和總投資額在 2018年年初達到高點，此后出現下滑，到 2018年下半年趨于穩定，但仍增長乏力，這也導致 PPP 模式未能為穩定我國投資增長發揮應有作用。

 

加強監管是為了促進 PPP 模式的健康持續發展，但在強化監管后，PPP 快速發展的趨勢卻被暫時遏制。這顯示出此前 PPP 模式存在一定的內在不足，尚需進一步完善調整，才能逐漸步入規范、完善的發展道路。