如何充足地為全社會提供公共基礎設施，滿足社會大眾在安全、交通、教育、醫療、環保等方面的社會需求，始終是人類社會面臨的一項重大課題。妥善處理該課題，能夠有力促進經濟增長，提高人民福利水平。但若處理不好，則將導致經濟增長乏力，甚至引發社會動蕩。

 

要妥善處理這項課題，應探討公共基礎設施應該由誰來投資建設，這一個重要但又不易解決的問題。完全依靠私人資本或政府，都會產生一些難以克服的問題。通過一定的制度設計和政策配套，政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）模式可以實現政府控制財政赤字增長、私人資本得到合理收益、社會公共需求得以滿足的“三贏”結果。在我國金融供給側改革和對外開放新局面下，PPP 模式在我國國內以及“一帶一路”沿線國家有廣泛的發展前景。當前，我國 PPP 模式發展還存在一些問題，問題成因和解決方式值得深入探討。

 

一、PPP 模式是一種提供公共基礎設施建設的有效方式

 

公共基礎設施的建設與運營有三個顯著特點。第一，公共基礎設施建設旨在廣泛滿足社會公共需求，前期投資金額大。第二，建成后一般不會重復建設，從而具有了自然壟斷的特點。第三，投資回報周期長，只有在盡量長的時間內為盡量多的人所使用，才能盡量攤薄大額投資成本，產生“規模經濟”。

 

這三個特點的存在，導致完全由私人資本或完全由政府投資建設公共基礎設施，都將產生不易克服的問題。

 

（一）完全由私人資本投資公共基礎設施建設會導致供給不足

 

私人資本的目標是追求最大化收益率。這既在一定情況下帶來了高效率，但在公共基礎設施投資領域卻存在三大缺陷，會導致供給不足。

 

第一，自然壟斷下，私人資本會提高價格，降低供給。若完全由私人資本投資并運營公共基礎設施，必然會提高基礎設施的使用價格，導致只有富人才能使用。例如，若由私人資本投資并管理鐵路，“春運”時可能將會大幅提高票價，導致大量農民工無法返鄉。

 

第二，回報周期長，資金流動性差，導致投資不足。回報周期過長，一是會使得投資人要求更高的回報率作為期限溢價，二是會導致投資人資產端和負債端出現明顯的期限錯配，加大了財務風險。這使得較少投資者愿意投資公共基礎設施。

 

第三，存在“公共草地”問題。某些公共基礎設施無法設置圍欄，可被所有人使用，例如，國防設施。這種“公共草地”類基礎設施，若由私人機構提供則會產生“搭便車”的問題，導致供給不足。

 

（二）完全由政府投資公共基礎設施建設的優勢與不足

 

政府與私人資本有兩點鮮明區別。第一，目標不同。政府不追求盈利，而是要以滿足社會公共需求為目標。但是，政府可以負債，卻要控制債務總額，防止發生債務風險。第二，融資渠道不同。政府收入主要來自稅收，無需償還，不存在期限錯配問題。這兩點區別，使得政府相對私人資本存在優勢，但也有不足。

 

若由政府投資并運營公共基礎設施，能克服私人資本的三大缺陷。第一，即使自然壟斷，政府也不必然抬高使用價格，而是可以低價增加供給，滿足社會公共需求。第二，政府收入來自稅收，沒有期限錯配問題，相對最能夠承擔長期投資。第三，稅收是強制性的，等同于強制性征收了使用成本，使得使用者無法“搭便車”。

 

但是，政府債務快速積累的問題卻也隨之而來。首先，伴隨社會經濟的發展，一些難以解決的結構性問題往往也會逐漸顯露，加劇政府財政負擔。例如，人口老齡化問題。此時，政府支出會增加，稅收會減少1。又例如，貧富分化問題。少數富人會采取政治游說、金融創新等手段進行避稅，減少政府財政收入。此外，與私人資本的投資決策機制不同，政府投資存在一些制度性的弱點。例如，存在“本屆政府花錢，下屆政府還債”的現象，容易導致過度投資。又例如，政府收支對市場價格信號不敏感，主要受社會輿論、法律程序的影響，從而易出現債務快速增長。

 

以 G7 國家為例，從一般政府債務占 GDP 比例來看，各國普遍出現了持續上升趨勢，日本更已接近 200%。這說明政府債務增長速度超過了經濟增長速度，為國家經濟安全埋下隱患。其中，意大利的債務問題曾一度成為 2009 年、2010 年歐債危機的導火索之一，帶來了巨大的風險隱患2。G7 國家是全球經濟最發達、政府治理能力最強的國家，尚且不能有效控制本國財政債務，其教訓值得深思。

 

（三）PPP 模式的優勢

 

通過一定的機制設計，將政府和私人資本結合起來，取長補短，是 PPP 模式的優勢。下文將舉例進行說明。

 

假設某市將建設一項公共基礎設施，前期建設成本為 5 億元，為簡化分析，假設建成運營后無成本，基礎設施可持續使用 20年。在使用階段，可向使用者收取門票，若門票費用定為 60 元/次，則一年可吸引 100 萬人次的使用者，年收入為 0.6 億元；若門票費用定為 20 元/次，則一年可吸引 250 萬人次的使用者，年收入為 0.5 億元。假設私人機構可用于長期投資的資金機會成本為 10%，私人機構不接受低于 10%的投資回報率。假設政府不必考慮盈利，但要控制債務總量，同時要實現公共基礎設施的最大化供給。

 

對政府而言，這種模式既施行了低票價，滿足了社會公共需求，又減少了資金投入，相比 5億元的總固定成本投入，政府只需投入 2.446億元，顯著減輕了財政壓力。

 

政府與私人資本進行平等合作，政府以放棄部分收入為代價獲取定價權，私人資本以放棄定價權為代價，利用政府資金為杠桿獲取高收益率，這是 PPP 模式的優勢所在。

 

（四）期限問題

 

但是，這樣的公私合作，還不能夠解決私人資本因投資期限過長而不愿投資的問題，還需有其他配套政策措施。從國外經驗來看，可以有以下幾種方案。

 

第一，為 PPP 項目引入長期投資者。例如，保險公司養老金、國家養老基金等機構的資金來源具有長期性和穩定性，在英國、加拿大等國家的 PPP 項目投資中發揮了重要作用。第二，為 PPP 項目的私人機構投資者提供市場化退出機制。大力發展相關金融市場產品，通過推動 PPP 公司公開發行股票或以 PPP 公司收益現金流發行資產支持證券等方式為投資者提供資金退出渠道或流動性支持。例如，由英國和法國聯合發起的英法海底隧道項目，總投資約 100 億英鎊，兩國的若干家機構共同發起成立項目SPV 公司，股票在兩國同時上市。