一、熱點關注

宋義武（政策類 江蘇省財政廳）：如何從政策、制度上規范聯合體參與 PPP 項目？有哪些相關建議？

二、交流實錄

楊捷（政策類 云南省財政廳政府和社會資本合作中

心）：PPP 項目具有投資規模大、合作期限較長的特點，且全生命周期包含了融資、建設、運營等不同范疇和領域的內 容，僅單一企業往往很難同時滿足上述要求，因此，聯合體 投標成為了我國 PPP 項目合作社會資本方投標的主要方式。首先是關于 PPP 項目聯合體投標的政策依據。我國現行

的《招標投標法》、《政府采購法》及其他相關的法律法規和規章制度對聯合體投標作了明確規定，同時，《國務院辦公廳關于進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康 發展的指導意見》（國辦發〔2017〕79 號）、《國家發改委關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關 工作的通知》（發改投資〔2016〕1744 號）、《國家發改委傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》

（發改投資〔2016〕2231 號）等文件也都鼓勵通過組建聯合體等方式共同參與 PPP 項目。

 

其次是關于聯合體參與PPP 項目存在的問題。一是聯合體成員責任不明確。目前很多項目的聯合體投標并沒有站在項目全生命周期投、建、運、管的角度，綜合統籌各方主體 責任，僅僅只是為了達到“抱團取暖”、“簡化程序”的目的，聯合體投標的定位和價值有待提升。二是聯合體成員結構不穩定。聯合體成員在項目中發揮的作用不同，必然會出現部分成員中途退出的問題，進而難以保持聯合體在整個項目生命周期的穩定性，也就難以保證基礎設施和公共服務的提供效率，比如工程公司（項目的施工方）考慮的著重點是施工利潤，建設工期完成，利潤實現后就考慮退出項目，不利于項目真正實現建設運營績效管理，提升產品服務質量和水平的最終目的。三是聯合體成員能力不均衡。聯合體內各成員之間存在一定的關聯關系，如果因為某一成員能力不 足，將會影響整個項目的推進。現實中，很多聯合體組件是 只關注“關系好不好”而不關注“干得好不好”，這將對項目穩定推進帶來一定的風險。

最后是相關建議。一是建議完善項目監管體系。目前關于 PPP 項目社會資本方采購的政策文件，還停留在執行程序這一層面，關于對PPP 項目社會資本方采購的監管，尤其是以聯合體形式投標的監管的配套政策措施還不完善，建議完善頂層配套的相關政策文件，加強對 PPP 項目聯合體成員的責任劃分、資質認定等內容的監管。二是建議在選擇社會資

 

本的時候一定要著眼于運營能力及運營經驗，企業實力、融 資能力等方面進行綜合考量，而不是為了有意識的“兩標并一標”，強制要求競標聯合體成員具備施工能力。同時，可 以考慮SPV 公司成立后再對工程建設方進行招標。三是建議從政策制度上規范以聯合體形式參與競標的，均應實際出資并在 SPV 公司中占股。同時，聯合體各方應當共同與采購人簽訂采購合同，就采購合同約定的事項對采購人承擔連帶責任（采購合同指“投資協議”）。四是建議通過《PPP 項目合同指南》來規范社會資本聯合體成員的股權鎖定期。建議 項目建設完成后，股權鎖定期最少為十年以上，不應隨意同 意聯合體成員退出項目。五是規范認定投標人資格。建議按 照聯合體協議組建聯合體成員分工協作，分別承擔 PPP 項目中投資、施工、運營維護等工作，只需要承擔相應工作的聯合體成員具備相應資質。六是鼓勵引導推出一批集投資、建 設、運營為一體的轉型升級企業，在服務PPP 過程中發展壯大。

周蘭萍（法律類 北京市中倫（上海）律師事務所）：

在當前政策背景和市場環境下，對于聯合體參與PPP 項目一方面應當從政策和制度上進行嚴格規范，保障項目采購的公正性和合規性，同時也應當加大對于聯合體參與 PPP 的支持力度，通過建立靈活退出機制保障社會資本聯合體的投資權益，實現 PPP 項目的可持續發展。因此，在政策和制度層面

 

的具體建議包括：一是重點關注聯合體成員的綜合實力，特別是項目運營能力，避免“重建設、輕運營”現象發生，增強 PPP 項目的可持續發展。在采購階段，如果允許社會資本組成聯合體，則應對聯合體成員的數量、類型和資格條件（尤其是不同類型社會資本的資格條件）進行明確約定，同時應當鼓勵民營企業、外資企業通過聯合體方式參與PPP 項目， 對于有民企、外企組成的聯合體可在項目采購階段給予適當的加分。二是嚴格禁止聯合體在中標后隨意變更成員，變相規避政府采購程序，但是為項目融資之目的，可以在滿足采購文件規定的投資人條件，并在響應文件中充分披露財務方案的情況下適當變更聯合體中的財務投資人或其出資方式

（如基金管理人通過設立基金方式參與項目投資）。三是加大落實聯合體成員的分工職責和出資責任，杜絕部分聯合體參與方只承攬項目施工或設計任務、不作為合同簽署主體、不實際出資入股項目公司，導致政府方無法有效對聯合體成員形成有效約束等不規范操作現象。條件成熟時可出臺聯合體協議的示范文本，明確聯合體之間的具體分工、出資比例， 強調聯合體成員對政府采購人的連帶和違約責任。四是全面建立聯合體成員的退出機制，在不妨礙項目建設和服務供給的前提下，針對不同類型的社會資本可提供多元化、市場化的項目退出路徑，并在合同中予以細化約定。同時，在政府采購人同意的情形下，可適當放寬聯合體成員之間的股權轉

 

讓，鼓勵不同風險偏好的社會資本參與PPP 項目。五是健全完善 PPP 項目社會資本聯合體成員的信用記錄，嘗試建立社會資本聯合體“黑名單”機制，對于在PPP 采購過程中具有多次違規操作或者在履約過程中屢次有不誠信行為發生的 社會資本聯合體成員，錄入政府采購誠信平臺“黑名單”并 禁止其在一定期限內作為聯合體成員參與PPP 項目，以肅清PPP 市場環境，切實維護社會公共利益。

曹珊（法律類 上海市建緯律師事務所）：由于 PPP 項

目具有投資大、周期長的特點，單一的社會資本往往不能勝任全部的項目任務，因此在PPP 項目采購中，很多社會資本通過采用聯合體的方式參與項目競爭，國家也在政策層面上對于聯合體投標參與PPP 項目持鼓勵態度。但是由于參與主體的多樣性和組織的臨時性，聯合體投標參與 PPP 項目涉及的法律和現實問題也很多，比如資質、權責分配、評審標準等。從現行立法和政策制度來看，對聯合體投標，尤其是聯合體投標參與PPP 項目的規定還是比較原則和剛性的，相關的條文也只是散見于《政府采購法》、《招標投標法》之中， 相應的政策規范和制度指引就顯得十分重要。

而若想從政策、制度上規范聯合體參與 PPP 項目，建議應從以下幾點出發：一是進一步完善《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》，2014 年印發的該辦法是一部專門規制 PPP 項目采購的部門規章，對PPP 項目采購發揮的作用

 

巨大。但是該辦法條文較少，只有三章內容，且主要圍繞采購程序，體系上并不是十分完備，也沒有對 PPP 項目中常見的聯合體招投標做專門的規定。對此，建議進一步豐富和完 善《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》，在辦法 中對聯合體的資格和條件做詳細的規制。二是針對聯合體投標 PPP 項目出臺專門的評標標準和辦法。比如在一般的工程類投標中，聯合體的資質采取“就低不就高”原則，而PPP 項目更看重的是企業的融資和提供優質公共服務的能力，這就需要結合 PPP 項目自身特點設標準、定規則。同時通過專門的評標標準和辦法的設置也能有效地為評標專家提供指 引和參考，防止因為標準和方法的不確定影響最終社會資本的選擇。三是除了方法上的指引和規范外，還應當建立起配套的監督機制和信息公開機制。具體而言，通過政策文件的 印發搭建完善的 PPP 項目采購監督機制，健全的信息公開機制，從而進一步規范聯合體參與 PPP 項目。

馮濤（法律類 上海鑄達律師事務所）：根據《政府采

購法》第 24 條、《招投標法》第 31 條、《招投標法實施細

則》第 37 條以及財政部財金 113 號文、財金 156 號文和國

家發改委發改投資 2231 號文第 13 條、發改投資 1744 號文第 9 條等相關規范性文件規定，聯合體參與 PPP 項目，通過相互之間資源整合、優勢互補、合理分擔風險并降低建設和運營成本，提高了社會資本整體的核心競爭力，提高了項目

 

各階段的整體運營能力，為項目的穩健運行和實現預期目標發揮了很好的作用。但是，實踐中聯合體參與 PPP 項目也存在不少問題。主要是從政策和法律規定的制度上不統一、不明確、不具體和不細致，缺乏協調性和實際操作性。如政府采購法和招投標法相關聯合體的規定，并沒有針對 PPP 項目

（立法時沒有把 PPP 項目特殊性、復雜性考慮進去）。財金113 號文、156 號文和發改投資 2231 號文、發改投資 1744 號文等規范性文件關于聯合體的規定雖然針對 PPP 項目，卻與政府采購法和招投標法相關規定不契合，沒有形成一個整體和系統，這在實踐中容易造成困惑。另外，聯合體協議特 別簡單，實際上流于形式，對相互之間的權利和業務，特別是聯合體成員各自應當在PPP 項目中發揮什么作用？承擔什么責任？都沒有明確細致的約定，加上成員復雜、相互之間缺乏了解和溝通，彼此間容易產生矛盾和糾紛，對項目產生 消極影響的情況時有發生。

三點建議供參考。一是加快出臺 PPP 模式的統一（專門） 法律，從根本上解決聯合體參與 PPP 項目的政策和制度上不統一、不具體以及缺乏協調性和實際操作性的問題，特別是要鼓勵聯合體參與 PPP 項目，劃分成員間各自的責任以及連帶責任的科學嚴謹設定等。二是利用現行政策法律體系中相關規定，通過充分溝通、協商和談判，認真制定好聯合體協議書，明確、具體地約定相互之間權利和義務，特別是嚴格

 

劃定相互之間的責任，落實聯合體成員各自的擔當。三是聯合體成員通過協議達成合意，所有成員必須參加項目公司并成為股東。通過公司章程、股東決議（協議）以及項目公司 一系列規章制度，使聯合體成員（股東）的權利和義務更加細化、便于操作，真正明確劃分成員責任并落到實處。從而保障 PPP 項目穩健運行。

關于聯合體成員連帶責任問題的一點研討意見。PPP 項目各參與方之間的法律關系，不同于普通的民事法律關系。提高公共服務水平和質量是初衷，要始終堅持社會公共利益高于合作各方利益的原則。具體在實踐中，社會公共利益不但優于聯合體各成員方的利益，而且優于PPP 合同甲乙雙方的利益。在現行法律政策體制之下和實際工作中，如果聯合體成員退出項目公司后就不再承擔責任了，那么，聯合體成員（股東）在 PPP 項目合作期內通過股權方式退出，就應當嚴格限制（包括程序、機制和條件），限制的程度以確保社會公共利益不受損害為宜，按照一般的經驗法則，法律主體之前的行為，往往設定其之后的責任。政府方作為甲方應當代表社會公共利益，但就實際情況來看，政府方并不能必然確保社會公共利益避免來自合作各方有可能的損害，還需要相應的法律制度保障社會公共利益。

譚敬慧（法律類 北京以安律師事務所）：關于聯合體

共同出資設立項目公司問題：在 PPP 項目中，允許聯合體參

 

與投標，其原因在于，因為 PPP 項目涵蓋投資、建設、運營全生命周期，故單一社會投資人往往無法兼顧，故以聯合體形式可實現社會投資人的強強聯合，進而提高 PPP 項目的社會效益和經濟效益。但聯合體各主體本身存在自身優勢和訴求的差異，如一方主責投資，一方主責建設，一方主責運營， 在此情形下，是否可以在項目公司出資層面進行差異化要求，可否允許聯合體中的一方或若干方不出資？而對于政府而言，因為聯合體成員之間存在約定之連帶責任，故允許部分成員不出資，并不減損政府方權益。

關于聯合體承擔“連帶責任”的問題：在現行的《政府采購法》和《招標投標法》規定中，均要求聯合體就合同整體承擔連帶責任，由于該項責任系法定責任，因此無法通過雙方的協議取消，且該連帶責任會存在于整個合作期中。由于現行的政府采購法和招標投標法中設定連帶責任，主要是針對短期的工程項目和設備、材料、服務等的采購，在項目履行完畢后聯合體即解散，在短期項目實施中，各方的義務也容易存在混同，因此設定連帶責任具有合理性，也有利于項目的實施。但在 PPP 項目中，政府方與社會資本方的合作長達十幾年，甚至數十年，在合作期中，部分社會資本方退出也是正常的安排，且項目的實施涉及投資、融資、建設、運營各個過程，按照現在的法律框架，則各個社會資本方在整個過程都需要承擔連帶責任，甚至如果在過程中退出項目

 

公司，仍然面臨需要承擔連帶責任的可能，該種分配方式對于各個社會資本方不盡合理和公平，也可能阻礙部分社會資本方參與 PPP 項目的意愿，因此建議未來就聯合體的責任問題能夠進一步細化，如在什么期間承擔連帶責任，退出之后的連帶責任的承擔問題等。

王勇（咨詢類 中瑞世聯資產評估（北京）有限公司山

東分公司）：關于如何從政策、制度上規范聯合體參與PPP 項目。一是聯合體的定義。PPP 項目聯合體是指兩個以上的已建立現代企業制度的境內外企業法人可以組成一個聯合體，以一個供應商（投標人）的身份共同參加政府采購（投標）。參與 PPP 項目的企業應具有要求的設計、建設、運營、維護、資金等能力。二是聯合體的要求。聯合體成員不少于兩名，聯合體成員可以獨立承擔民事責任，聯合體成員之間必須簽訂共同投標協議或聯合協議，共同投標協議或聯合協議必須載明聯合體各方需承擔的工作和責任（義務），以一個投標人或供應商身份共同投標或采購。

關于需要注意的事項。一是遵循“木桶理論”理論合理選擇聯合體成員。按照《政府采購法實施條例》第 22 條規定“聯合體中有同類資質的供應商按照聯合體分工承擔相同工作的，應當按照資質等級較低的供應商確定資質等級” ， 合理選擇聯合體成員。二是防止投標無效條款的觸發。中標聯合體成員發生實質變化，如：中標以后由聯合體各方共同

 

設立基金或其中一方設立基金，由新設立的基金作為股東入股項目公司；聯合體一方或各方在項目公司成立前進行出資責任轉讓等變更，都會觸及投標無效條款。三是明確聯合體成員責權利，包括在SPV 公司的出資責任及應履行的義務， 細化分工與協作，約束違規行為，夯實各方合作基礎。四是明確聯合體各方主體責任與股權比例相匹配，聯合體各方在SPV 公司中是否出資及出資比例，應在聯合體協議中列明， 并響應招標文件要求。按照責權利的劃分，聯合體各方應全部在 SPV 公司出資。同時，明確項目牽頭人最低持股比例， 防止小馬拉大車，明確聯合體主要成員最低持股比例，如具有項目施工能力的成員，形成責權利相匹配。五是明確各方連帶責任的一貫性。明確投標聯合體的法律連帶責任與SPV 公司股東之間的連帶責任應保持一致，并在項目全生命周期存在。六是必要時限制聯合體成員的數量。聯合體能夠實現優勢互補, 但是成員的數量也不是越多越好，過多的聯合體成員容易產生責權邊界不清，推諉扯皮現象，對項目的管理產生隱患。七是聯合體的股權轉讓。對于聯合體各成員的股權轉讓應設定合理的鎖定期限。

趙仕坤（咨詢類 北京中澤融信管理咨詢有限公司）：

社會資本組建聯合體參與PPP 項目有利于解決單個社會資本無法同時滿足PPP 項目投資、建設和運營等問題。但現階段聯合體參與 PPP 項目尚存在政策和制度層面的不足。為進一

 

步規范聯合體參與 PPP 項目，從制度層面提出如下建議：一是明確聯合體的法律屬性，構建連帶責任制度。關于投標聯合體的法律性質，《招標投標法》、《政府采購法》等未做出明確的規定，明確聯合體作為法人組織的民事主體地位， 有利于規范聯合體形式的應用。另外，關于聯合體成員的連帶責任制度還有待完善，聯合體各成員在承攬事項中分工、獲利、抗風險能力都有所不同，如果一味要求各成員間無差別地承擔無限連帶責任，不僅存在巨大的法律和商業風險， 還會挫傷不同風險偏好社會資本參與 PPP 項目的積極性，阻礙 PPP 項目實施進程。因此，應合理改造聯合體成員連帶責任制度，建立妥善的有彈性的退出機制，在聯合體協議中對退出協議提前進行約定，聯合體成員在滿足項目能夠順利實施的前提下，征得實施機構同意可選擇合規的方式擇機退出。二是規定出資比例，降低項目實施風險。在采用聯合體形式時，聯合體各方是否均需要出資設立 PPP 項目公司，是一個在實踐中不容忽視的問題。有些施工單位作為聯合體成員參與PPP 項目中，只愿獲取施工利潤，不愿涉及長期股權投資。但從政府方角度看，若聯合體成員不愿出資組建項目公司，也有違“接受聯合體投標、使其分工合作、風險共擔” 的要求，因此為規避項目后續風險，可考慮在招標文件或聯合體協議中對各成員出資比例進行明確。三是聯合體協議較為簡單，權責劃分不明晰。聯合體協議中往往未對各方工作

 

范圍、具體內容、違約責任等進行明確與細化，導致條款內容籠統，實操時存在爭議，在制度層面應對聯合體協議內容進行規定，要求聯合體協議對各方權利義務分配、項目運營 管理、爭議解決等內容進行詳細補充。四是營造良好的政策制度環境，完善對聯合體管理的法律法規。目前有關聯合體 投標的法律法規所涉及的內容還不全面，僅包括組成聯合體的條件，參加聯合體的社會資本的資格及聯合體資質的確定等，而關于聯合體各方、聯合體和招標人之間的權利和義務 以及出現違約之后的責任劃分等缺乏詳細規定。另外，對于聯合體參與PPP 項目各階段的要求與具體管理辦法缺乏相應的政策文件支撐，應進一步完善相關政策制度，更加規范聯 合體參與 PPP 項目的過程。

徐向東（咨詢類 北京財指南咨詢有限公司）：由于 PPP

項目本身的特點，如投資規模較大、合作時期較長、項目建設和運營的要求較高，因此建議鼓勵具有投資融資、建設實施、運營管理能力的社會資本采取聯合體的方式參與。聯合體方式可以有利于 PPP 項目風險進一步分擔、降低參與方的資金壓力、優勢互補、滿足特定限制要求等?，F將實踐中經常碰到的問題及建議分享如下：一是按照目前國家相關法律規定，聯合體只能“以一個投標人的身份參與 PPP 項目”， 以聯合體所有成員的共同名義進行競爭，而不是由一個或多個成員的各自名義單獨參與。同時，聯合體各自成員雖然內

 

部可能會簽署 INTERNAL CONSORTIUM AGREEMENT（內部聯合體協議），但EXTWERNAL CONSORTIUM AGREEMENT（外部聯合

體協議）中均會約定，就 PPP 項目采購中的事項對實施機構承擔連帶責任。我國《政府采購法》與《招投標法》等也有類似規定。因此，連帶責任是法定責任，不能通過合同約定進行責任解除。但是 PPP 項目連帶責任的行使、期限以及與項目公司責任的劃分等內容并沒有明確法律規定。如果聯合體所有成員在PPP 項目全生命周期內一直承擔連帶責任的確情理上有失偏頗，建議結合PPP 項目實際情況作出合理的規定。二是聯合體形式參與PPP 項目，建議應明確聯合體各方必須都出資項目公司（事先約定資管通道的可除外），成為項目公司的股東。但是項目公司成立之后，建議聯合體成員內部之間出資比例轉讓可以適當放寬，鎖定期內的聯合體內部股權轉讓可以靈活處理，但是從事工程（設計、施工等） 的社會資本在項目公司中的股權不能為零。三是“兩標并一標”是聯合體形式參與 PPP 項目的一個考慮，但值得注意的是，根據國家相關法律規定，“兩標并一標”僅是可選項而非強制性，項目公司進行工程招標選擇承包商也是可以的。同時，如果 PPP 項目的服務提供方與建設方存在隸屬、利害關系，則只能選擇一種類型的合同簽署。例如，根據《建設工程質量檢測管理辦法》的規定：“檢測機構不得與行政機關，法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織以及所

 

檢測工程項目相關的設計單位、施工單位、監理單位有隸屬關系或者其他利害關系”。因此，“兩標并一標”模式之下， 如果聯合體成員中有一方為PPP 項目基坑施工單位、設計單位，則聯合體中另一方不能為深基坑監測單位或者監理單位、并與項目公司直接簽約。施工合同與深基坑監測、監理合同只能選擇一個。

宋義武（政策類 江蘇省財政廳）：六點建議供參考。

一是聯合體各成員單位須有獨立的法人資格。二是聯合體牽頭單位必須符合國家規定的PPP 項目社會資本有關要求，即本級政府所屬國有或國有控股企業不得作為聯合體牽頭單位。三是聯合體成員之間應具有一定的相關性，能獨立承擔所投 PPP 項目的設計、投資、建設、運營等某個環節的職能， 并具有相應的資質。四是聯合體成員投標前，應簽訂聯合體協議，明確規定各成員應承擔的權利、義務和違約責任，參與投標時應出具聯合體協議原件。五是聯合體成員應承諾一定的出資比例，其中：牽頭的社會資本方出資比例不得低于

50 ，其他聯合體成員資本金比例最低不得低于 5。六是 PPP 項目中標后，在合作期內牽頭的社會資本方不得提前退出， 其他聯合體成員在完成其承擔的工作任務后，可申請提前退出，且符合以下條件：取得聯合體成員同意；退出后其股本由其他聯合體成員認購；保留在項目全生命周期內對退出的社會資本相關責任的追溯權。

 

張天弓（政策類 大連市財政局）：就理論而言，聯合

體不僅是為解決單一體能力或資質不足而設立的制度，是讓市場有效配置社會資本方各類主體資源的制度，是改善PPP 供給側結構的制度，而且更是保障社會公平正義讓中小企 業、民營企業平等進入 PPP 市場，把社會主義制度和市場經濟有機結合起來，不斷解放和發展社會生產力的制度。就實踐而言，PPP 項目迫切需要加強聯合體制度建設，大連地鐵3 號線存量項目轉化為 PPP，吸引聯合體投標取得了明顯成效，成為了國家示范項目，項目劃分為兩個標段，即融資標段和運營標段。運營標段中標人恰恰是小型民營企業牽頭的聯合體。至于規范 PPP 的聯合體制度首當其沖的是優化營商環境，一方面政府方在盡量降低項目準入門檻的同時，改允許聯合體投標為鼓勵聯合體投標。另一方面，延長等標期， 可以考慮將等標期由 20 日以上改為 60 日以上，為聯合體的組建、分工并提供出范圍清晰深度足夠的投標留有時間。

劉窮志（學術類 武漢大學）：四點建議供參考。一是

規定聯合體成員資格的基本要求。常有低資質的聯合體成員“搭便車”高資質聯合體成員承接業務的現象，但如果對成員資格要求過多，有可能產生歧視嫌疑。因此，可以對聯合體成員資格有一個基本的要求。二是規定聯合體成員數量上限。聯合體成員有投資人，還有施工企業等，成員數量暫未見有相應的法律強制性規定，可以理解為沒有上限的限制。

 

但在實踐中，成員過多會導致內部治理結構不合理、決策不暢通等問題，應該對社會資本聯合體成員的上限數量予以限制，一般應要求不超過三個。三是要求各聯合體成員最低出 資比例。施工單位作為聯合體成員參與招標時，主要目的是獲得施工利潤，施工單位在參與聯合體投標后，并不希望參股 SPV 公司，這在制度上也未見相關明確規定。但是，無長期股權投資增大了項目實施的風險。因此，可在招標文件中明確要求各聯合體成員最低出資比例，并要求聯合體各方在聯合體協議中明確出資比例。四是明確聯合體成員之間責任邊界。針對聯合體成員之間投資與風險承擔不成比例、項目參與深度與風險承擔不成比例問題，聯合體成員之間可以通過簽訂內部協議方式明確責任承擔比例及范圍。

李貴修（法律類 上海市建緯（鄭州）律師事務所）：

當前，社會資本方成立聯合體參與PPP 項目，中標后簽署項目合同、設立項目公司時問題較突出，主要表現有：一是設立項目公司時，聯合體牽頭人出資占比小，未達到控股，聯合體其中一位成員卻出資占比大，成為控股股東。二是部分聯合體成員不出資，不做項目公司股東。三是部分聯合體成員不參與簽署項目合同，相應權利義務未做合同約定。四是聯合體牽頭人或部分聯合體成員，對項目公司的融資義務不承擔連帶保證責任。五是有些央企作為聯合體牽頭人中標， 設立項目公司時出資比例卻很低，且不對項目公司的融資義

 

務承擔連帶責任，涉嫌規避《關于加強中央企業 PPP 業務風險管控的通知》（國資發財管〔2017〕192 號）文件。為更好實施PPP 項目，管控風險，建議在采購社會資本方時，對以聯合體形式參加投標的，作出嚴格規定。一是聯合體各成員均應出資入股項目公司。二是聯合體牽頭人應為主投資 方，控股項目公司。三是聯合體各成員均應對項目公司的融 資義務承擔連帶保證責任。

薛起堂（法律類 北京市惠誠律師事務所）：聯合體參

與 PPP 項目問題較多，如何從制度上進行規范：一是必須簽署規范的聯合體協議，約定聯合體各方的權利義務，避免項目公司成立后聯合體成員之間互相扯皮。二是聯合體成員之間必須互相承擔連帶責任，這樣就要求組成聯合體時成員之間要互相了解，統一對政府方承擔責任。三是聯合體各成員的資質可以單獨要求，這是 PPP 項目的特殊性要求的，比如建設、運營、融資需要不同的資質要求，這點也就說明聯合體成員最好是三家，太多了比較亂。四是資格預審后聯合體成員不得更換，否則應該按廢標處理，因為聯合體是個整體。 五是項目公司成立時，所有的聯合體成員必須是股東，非聯合體成員不能做股東，否則對其他投標人不公平。六是項目公司成立后，采購活動結束，項目公司的股東可以有條件進行股權轉讓，比如，只要是有利于項目融資、建設和運營的情況下。

 

劉飛（法律類 上海市錦天城律師事務所）：三點建議

供參考。一是進一步明確 PPP 項目聯合體各方的法定連帶責任應當限于 PPP 項目合同中聯合體承擔責任的部分。部分責任約定由項目公司承擔的，而非聯合體承擔，則聯合體無需對該部分責任承擔法定連帶責任。二是允許聯合體中標后， 聯合體協議中明確的財務投資人可以更換或增減。三是要求聯合體成員均應實際出資成為項目公司股東，至少應要求適用兩標并一標直接建設、供應設備和提供服務的，必須出資。

李成林（法律類 建緯律師事務所）：我國目前參與 PPP

項目的主體多為工程承包商，這些承包商擅長項目的建設， 但缺少運營和融資能力，因此允許聯合體參與PPP 項目，可以解決我國 PPP 參與主體融資和運營能力不足的問題。在實踐中，聯合體參與 PPP 項目存在許多風險和問題，主要表現在招投標、融資和合同履行等幾個方面：關于招投標方面的問題。一是招投標僅為走形式或歧視。有些招標文件規定， 不允許聯合體，這是因為某些地方的 PPP 項實際上已事先選好了中標人或某些承包商已經進場施工，招標后補簽個手 續。二是預審通過后，聯合體成員一方退出。實踐中，有些項目已通過資格預審后，一方退出，使聯合體成員無法繼續投標，投標保證金被沒收，聯合體成員信譽降低，甚至面臨市場禁入或受行政處罰。三是聯合體中標后，成員一方退出后，其責任難追究。有些聯合體協議比較簡單，未明確各方

 

的權利和義務。正常的聯合體協議應約定各方的義務及共同對項目招標人承擔連帶責任。由于實踐中的聯合體協議簡 單，招標人或其代理人又審查不嚴，導致中標后，有些聯合體一方擅自退出，而政府一方很難追究退出方的責任。四是聯合體成員之間的糾紛難解決。目前的聯合體協議多為合作框架協議，協議中對聯合體各方的工作范圍，具體內容，違約責任等規定不明確，以致項目中標后成員之間在工作范 圍，保函出具及費用分擔等方面發生分歧。關于聯合體成員之間在合同履約過程中的糾紛。一是在PPP 合同履約過程中違約，可能被政府提前解除PPP 合同。二是履約保證金扣除及其他違約賠償金的風險。三是聯合體成員一方退出，股權轉讓的風險。四是一方退出導致其他履約方增加投資成本的風險。關于融資問題。一是中標后，未參加投標的金融機構是否可以參與投資。項目中標簽約后，在組建項目公司時， 有的地方允許第三方作為股東參與項目公司的組建，有的以招標法和財辦金 92 號文的規定不允許第三方進入。二是項目建成后，投資方是否可以退出。目前的PPP 項目合同和政策限制的比較嚴，需要在運營階段退出，導致投資方不愿意參與 PPP 項目。三是明股實債的問題。有些聯合體成員簽訂的協議中，名為股權投資但實際為債務融資。

由于以上問題影響了PPP 項目的成功履行，因此建議在

政策和制度上采取寬猛相濟的靈活措施，以解決上述問題。

 

一是明確地方政府與社會資本在采購前的私下接觸和簽訂 框架協議等行為，與招標法的規定不符。二是完善并嚴格審查投標聯合體之間的協議，明確各方的權利和義務，避免成員間的糾紛。三是建議聯合體通過預審后成員變更的，可以繼續投標。本人認為，在沒有違背法律的前提下應當允許。四是項目中標后，如果因為資金的問題引入第三方應當允 許，否則 PPP 項目將無法推進。五是對股權轉讓或退出采取靈活的態度。在項目建成后，第三方（金融）退出或承包商退出的，如果有合適的運營方進入或不影響項目的運營，就應按照合同的約定退出。不應在政策上做出嚴格的限制，否則將挫傷社會資本投資 PPP 項目的積極性。

譚臻（法律類 北京圣偉律師事務所）：關于聯合體成

員單位在 PPP 項目采購階段成交或者中標后，在組建項目公司時增加或者減少項目公司出資人的情況。聯合體成員在采購成交或中標后，聯合體各方應當共同與實施機構簽訂《PPP 項目合同》，這是《招標投標法》第 31 條和《政府采購法》

第 24 條的強制性規定。實踐中，聯合體成員在組建項目公司時，基于 PPP 項目融資的需要，聯合體成員各方或者與第三方共同設立私募基金，以該私募基金作為項目公司的出資人之一，與聯合體成員單位、政府方出資代表共同設立項目公司，有些項目的聯合體成員不承擔出資人的責任，實際上退出了項目。對于私募基金與聯合體成員共同作為項目公司

 

的出資人問題，聯合體成員應當在響應文件或者投標文件的財務方案中予以說明。由于《招標投標法》第 31 條和《政

府采購法》第 24 條均規定了聯合體各方對招標人（采購人） 承擔連帶責任，聯合體各方即便與實施機構簽訂了《PPP 項目合同》，但在設立項目公司時如果不作為項目公司的出資人，實際上相當于退出了項目，也是屬于違反《招標投標法》 第 31 條和《政府采購法》第 24 條規定的違約行為，建議在修訂《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》時以及今后出臺的“PPP 條例”中予以明確規定。

關于聯合體成員在 PPP 項目執行階段（特別是項目運營期）的退出機制。一般來說，聯合體成員單位在施工、融資、技術、運營能力等方面擁有相應的能力和資質，PPP 項目進入運營期以后，應當以“滿足融資能力、技術能力、運營管理能力等 PPP 項目所需求的條件”為項目公司股權變動的實質目的，對社會資本方的退出路徑和選擇真正擁有運營能力的企業進入項目公司的工作方案重新設計。這樣，不僅有助于政府方對公共產品和服務質量保障的關注，而且有利于增強社會資本方資本的靈活性和融資吸引力，有利于社會資本更有效地實現資金價值。

鄭大衛（財務類 上海浦東發展銀行）：聯合體參與 PPP

有些情況需注意，甚至會導致項目違規和融資落地，一是實 施方案和招標文件中，允許聯合體投標，但是對聯合體成員

 

資質要求參照施工企業，可能導致設計方、運營方、財務投 資人無法進來。二是出現聯合體代持等違規情形，如母公司中標子公司入股。個別聯合體成員不出資。在未留通道的情 況下由基金管理人中標，有限合伙基金入股等。三是聯合體 成員內部責任邊際不清，導致項目管理混亂。四是對于聯合 體成員之間股權轉讓、鎖定期沒有相應的靈活度，原則上財務投資人鎖定期應短于控股方和運營方，只有這樣吸引險資等財務投資人。

劉新平（財務類 中鐵（上海）投資集團有限公司）：

從政策層面的建議：一是從政策制定上，允許社會資本方引入財務投資者。由于當前 PPP 項目資本金融資極其困難，財務投資者往往不愿標前進入聯合體，而在標后進入。如果招標文件沒有預留接口，財務投資者由于政策原因很難進入。建議在政策層面，明確財務投資者標后進入的合法性。二是從政策層面明確聯合體成員的最低出資比例，以防止聯合體成員的象征性出資，如市場上已經出現 1、0.1 、甚至 0.01的出資比例。三是制定更加靈活、彈性的股權轉讓政策。當前社會資本方投資 PPP 的能力已較幾年前大幅降低，盤活存量是社會資本保持可持續投資 PPP 能力的重要途徑。社會資本方的股權轉讓應在政策層面得到支持。

連國棟（咨詢類 山西萬方建設工程項目管理咨詢有限

公司）：PPP 項目由于涉及到投融資、建設、運營各方面，

 

目前具備全方位、一體化的社會資本方比較少，因此聯合體成員參與 PPP 項目投標成為常態，而實際項目運作過程中， 因融資、運作存在問題，導致聯合體成員替換等也成為常態， 導致實施過程中出現一些問題，因此需要從政策、制度上規范進一步規范，有如下建議:一是聯合體成員如何組成，才能使聯合體更具優勢，發揮各自特長？目前的聯合體成員一般包括基金、財務投資人、施工單位、運營商，根據招投標法聯合體成員要承擔連帶責任，成員之間的風險太大，能否各自依據分工分別承擔自己責任。二是聯合體成員更換的問題，目前很多項目由于融資或政策變更，導致聯合體成員難以實施，需要變更成員，由于政策不明朗，目前操作多種多樣，認識也不同，有的認為成立項目公司后，變更成員是合法的，有的認為需要重新招標，需要更清晰的界定，便于執行，也有利于項目推進。三是聯合體資質的認定問題，根據招投標法，聯合體成員是以資質較低為準，而目前 PPP 在招標操作中，實際操作標準不一，有的是以任意成員方具備即可，建議能夠進一步明確。

段志文（財務類 中鐵十七局集團有限公司）：PPP 項目

具有的明顯的投資、建設、運營特征，PPP 項目具有投資大、合同周期長、專業性要求高、參與方多且利益訴求不同等特點，具有不同專業優勢的社會資本以聯合體方式參與PPP 項目，不僅可以提高項目成功概率，同時有利于項目的實施和

 

運作效率的提高。建議：一是要體現以投資、運營為最終目標為導向的原則，一般情況下，財務、運營是PPP 項目的兩大風險類型，以獲取項目運營利潤為目的的長期投資者是政府、債權人重點關注的對象。因此長期投資者、運營者的財務能力、運營業績，理應作為評估社會資本是否具備合同履約能力的最重要評判基準。二是聯合體組成要體現優勢互補原則。要重點考察聯合體牽頭方資源整合、統籌協調能力， 將不同專業優勢、不同投資背景的各成員資源要素集成在PPP 項目全周期、各環節上，實現項目的高效運作、物有所值。三是要重視聯合體各成員方的利益訴求，允許聯合體成員在不同階段進行股權相互轉讓，適時調整各股東的股權比例，有利于各股東投資目的的實現和項目的順暢運行。四是明晰聯合體成員之間的相互責任。聯合體成員的連帶責任是法定責任但一定是階段性的。成員的資質、業績是互補的可以累加的，而不能過分強調以最低為評判標準。牽頭人是負責整合資源的，不能強制要求其在聯合體成員中持有最大比例股權。聯合體成員組成可以限定專業但不宜限制具體數 量。

馬勇（行業類 中電建路橋集團有限公司）：目前 PPP

項目聯合體投標中存在一個問題應該引起高度重視，部分企業利用組成很多單位組成聯營體（有時數量達到十幾家）參 與 PPP 項目方式逃避監管，達到出表的目的。這種聯營體有

 

著這樣的特點，多家參與單位性質、資質相同，有多個參與單位的股份相同，各家單位都不是控股單位，項目將不體現 在各參與單位資產負債表中，將造成隱性債務更加隱蔽，后期存在不可控風險，這種模式思路與資管新規前出表思路一樣。建議：一是限制同質內企業組成聯營體數量，應不超過3 家為宜。二是嚴禁多家股東單位同股比方案參與 PPP 項目逃避監管。三是聯營體內應按股權比例分攤債權入表，降低 隱性債務風險。

朱靜（法律類 江蘇義行律師事務所）：對聯合體參與

PPP 項目已經有了相關的政策規定， 財政部《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》解讀提出“要求社會資本的股份不得由第三方代持，遏制當前部分社會資本中選后自行指定其關聯企業、子公司、基金等第三方代為履行出資義務，以及部分聯合體參與方只承攬項目施工或設計任務、不實際出資入股等不規范操作現象， 確保社會資本選擇程序的嚴肅性、公正性，夯實社會資本的投資建設運營責任”，但對于實踐中聯合體違反了相關規定， 如何處罰或承擔相應責任沒有明確或具體的規定。建議應從規范聯合體協議的內容、參與的聯合體資質要求、聯合體協議的效力等源頭開始，到中標后聯合體各方的職責和合同義務，聯合體內部股權轉讓、對外股權轉讓等方面均應有相關的規范性要求和約束，尤其對聯合體一方不出資入股的或讓

 

第三方代持股份的違規行為給予嚴厲的懲罰。

朱磊（咨詢類 中國投資咨詢有限責任公司）：在傳統模式下，《政府采購法》和《招投標法》對聯合體的要求是相對明確的。就 PPP 項目而言，規范聯合體參與PPP 項目的行為，其核心問題是，在引入項目公司與實施機構簽訂PPP 項目合同并負責融資、設計、施工、運營及移交等工作的情況下，如何明確和落實聯合體之間分工，如何明確實施機構與聯合體成員之間的關系。在利用“兩標并一標”的規定落實聯合體成員在設計、施工、運營以及移交方面分工的同時， 我認為，不能因為項目公司是一個獨立的法人主體，就把聯合體中投資人的身份弱化為項目公司的出資人，從合同履約角度，中標的聯合體及其成員才是終極的合同對手方，項目公司不過是其控制下的木偶。規范PPP 項目中聯合參與PPP 項目的行為，就應該明確聯合體成員對項目公司在 PPP 項目合同之下的履約責任承擔連帶保障義務，至少應就其在聯合體協議中的分工部分承擔連帶義務，否則招標文件中的資質等要求缺乏落地的保證。

焦軍（咨詢類 北京明樹數據科技有限公司）：聯合體的相關規定，最早來源于基本采購法和國際慣例。在傳統采購模式中，規定必須簽訂聯合體協議，明確牽頭方和各方責 任義務。有兩個核心詞 jointly and severally,各成員方要連帶地分別地承擔責。這兩個詞似乎本身就值得辨析，因為

 

聯合體投標是為了加強能力，成員方之間是為了資質，業績， 經驗，實施能力的互補加強。在 PPP 模式，問題更加復雜了， 各個環節都有合作點，尤其是融資和運營。業內普遍主張各方都得入股，股權至少鎖定到工程竣工后穩定運行 3 年。而這是從PPP 的模式特定考慮的，資產證券化要求考慮的，暫時沒有相關的嚴格的法律要求。

宿輝（法律類 吉林功承律師事務所）：具備不同資質條件的成員單位組成聯合體共同參與PPP 項目是我國目前社會資本方的重要主體形式。對于聯合體作為投標主體的法律屬性，學者們普遍認同其屬于《民法通則》第 51 條至 53 條規定的聯營。但對于聯合體屬于何種聯營有不同觀點。我認為，在現有的法律框架下，招投標或政府采購環節的 PPP 聯合體只能是受《民法通則》第 52 條約束的半緊密型聯營。新型城鎮化背景下大型復雜PPP 項目對于聯合體方式投標提出了客觀需求。我國長期以來缺乏對于聯合體作為民事主體的理論研究，現行法律安排對于 PPP 項目政府和社會資本方的長期合作特點明顯缺乏操作性，會阻礙社會資本方參與PPP 項目的意愿，應以“有限度的、可退出的”連帶責任形式對現有法律規定進行改造。