一、熱點關注

劉海春（咨詢類 四川省迅達工程咨詢監理有限公司）： 如何做好 PPP 項目前期準備工作？有哪些相關建議？

二、交流實錄

王守清（學術類 清華大學）：首先，發改委和行業主管部委負責項目規劃和可研、審批與立項，一個項目沒有決定要做之前，就不要討論是否 PPP 的問題。其次，一個項目

是否用 PPP，要做模式比較，即物有所值評估，而物有所值不僅僅是一種方法，更重要的是一種理念，就是要比較，哪種模式更好（效率更高）就用哪種，因為各種模式有各自的優缺點。如果政府沒有錢，而項目必須上，就應允許政府在一定前提下借錢（現在是把這條路堵太死了），當然也可以考慮 PPP，但如果 PPP 還不如政府借錢做得好，就不用PPP。另外，政府有錢也不一定就用傳統模式，要看是不是 PPP 更好。總之，物有所值的理念必須有，至于用什么評價方法是另一回事，但條例不會寫到方法這個層面這么細，但理念必須有。過去幾年把地方政府的其它路全堵死了，變成只有一條 PPP 路，這是不對的。再次，如果一個項目決定要做 PPP， 就要看是使用者付費還是政府付費，如果是政府付費，這就要看政府的財政承受能力，這是財政系統的權力和職責，只要政府支付不起（加上該 PPP 項目帶來的溢價財政收入）， 就一票否決。從次是招標評標怎么選擇合適投資者的問題， 必須考慮中標者的全過程能力，一個企業不行，就組成聯合

 

體。最后是監管與支付問題，符合產出和績效要求，政府或 使用者就支付，不符合要求就扣減支付甚至罰款。這一點政府這一兩年開始重視了，這是很對的。

另外，做PPP 要進行六個方面的評估。一是法律法規可行性，這個不必多言，制定PPP 條例正是為解決這個問題。二是項目可行性，除了傳統模式要評估的規劃、經濟、環保等可行性，PPP 最相關的是財務、合同、社會、配套等可行性。三是可融資性，包括兩方面，投資者自己有沒有錢和能不能找到志同道合的投資者一起出錢（股權投資）；以及能不能借到錢（債權融資）。四是可負擔性，如果是政府付費或補貼，重點看政府的財政承受能力和信用；如果是使用者付費，重點看市場需求和使用者支付意愿與能力，這些都涉及定價與調價問題。五是可執行性，兩個方面，所有涉及政府審批的各種風險，包括同級其它部門和上級政府的審批， 必須政府負責，故聯評聯審方法就比較合適，但目前地方上很多都是讓投資者去找各個政府部門跑流程，效率極低；另外，項目公司必須有全過程全方位的能力，如果投資者自己沒有能力，就必須有集成能力，例如，若是財務投資者主導PPP 項目，自己不一定會干什么，但是要能管分包商供貨商等其他人干好，項目出了問題還是自己要負責，對政府負責。 六是可監管性，這是基于績效指標和產出要求的，如果不說清楚，監管就沒有依據，而且監管并不僅僅是政府實施機關的事，還有相關政府部門在傳統模式下的監管、社會公眾特別是使用者參與的監管，如果是很專業方面的監管，政府還

 

可以委托獨立第三方代表政府監管。這些都是 PPP 最重要的方面，PPP 條例最好能體現，其它方面則是細節問題，PPP 條例可能不會涉及到，可以留待以后的 PPP 相關政策、指南、手冊和示范合同等明確。

楊捷（政策類 云南省財政廳政府和社會資本合作中

心）：根據財金 113 號文等相關規定，PPP 項目全生命周期由識別階段、準備階段、采購階段、執行階段、移交階段組成，PPP 項目前期準備工作應包含項目立項、識別階段、準備階段的全部工作。首先是建立組織管理機制，為項目運行提供組織和人力保障。成立 PPP 項目領導小組，明確主管領導及實施管理機構，層層壓實責任，明確職責分工，建立各部門及相關單位協作機制。特別要明確項目實施機構，具體負責項目識別、準備、采購、執行和移交等全生命周期管理工作。其次是確保項目前期合法合規。依法依規做好立項審批、環評環保、用地等相關立項審批手續，如：項目建議書、可行性研究報告、土地獲取及用地預審、規劃許可、環境影響評價、水土保持等。再次是確保項目具備可行性和財政可承受。根據項目投資規模、提供的公共服務產品需求及價格調整機制、市場化程度、項目所屬領域、物有所值定性及定量評價、財政承受能力論證及相應財務、債務等情況，充分論證是否適宜采用 PPP 模式。同時，要編制科學規范可行、可操作和財政可承受的實施方案，如果是存量項目還要進行資產評估。最后是確保項目的績效和可持續發展。對整個項目的運行要進行充分的評估論證，要重點關注以下幾個方

 

面：一是項目采用PPP 模式實施后凸顯的資金績效、運用績效，加強評估PPP 項目實施效益，真正體現物有所值，并帶動周邊地區發展；二是注重整體規劃及整個地區各類PPP 項目的協同促進效應，從而讓 PPP 模式實現“1+1＞2”的效果， 實現有序開發并健康持續發展。

周蘭萍（法律類 北京市中倫（上海）律師事務所）：

PPP 項目普遍具有合作期限較長、涉及領域較廣以及專業性較強的特點，如果前期準備和論證不充分，欲速則不達，必然會給項目帶來持續性的不良影響。因此，對于政府方而言， 做好 PPP 項目的前期準備工作是做好 PPP 項目的第一步，建議從以下方面重點把握：一是為項目推進、實施提供組織保障。政府在正式啟動PPP 項目前，應當確定 PPP 工作領導小組，并相應建立跨部門協調機制，明確牽頭部門（實施機構） 和其他各部門的職責和權限，確保項目的有序推進和實施。二是明確項目產出范圍和產出標準。項目產出范圍（包含項目的設計、融資、建設、運營等）決定了項目運作模式（BOT、BOO 等）的適用，而項目產出標準（建設規模、技術標準、運營標準等）將直接作為政府方付費的依據，因此項目產出范圍和標準的明確對于后續實施方案中運作模式、政府付費模式和績效考核標準的制定都十分關鍵。三是充分論證項目的可行性。可行性論證是后續準備工作開展的前提，也是后續開展物有所值和財政承受能力論證的重要基礎。PPP 項目可行性論證既要從經濟社會發展需要、規劃要求、技術和經濟可行性、環境影響等方面進行充分分析和論證，也要從政

 

府投資必要性、政府投資方式比選、項目全生命周期成本、運營效率、風險管理方面，對項目是否適宜采用PPP 模式從實施的可行性、必要性、緊急性等方面作出分析、論證、篩選和儲備。四是關注經濟測算指標和模型的合理性。實施 PPP 項目應經過嚴謹充分論證，但是在實踐中項目前期論證存在經濟分析不到位，測算不嚴謹，論證不充分的問題，對未來政府的支出責任和項目的可行性帶來隱患。對此，政府方除基于項目實際情況制定完善經濟評價體系，審查核心財務指標測算基準的合理性之外，應適時開展市場測試工作并根據測試結果調整財務模型和財務指標。五是全面識別項目的風險并合理分配。受外部環境的變化和影響，PPP 項目的實際運作與預期目標往往會有不同方向及程度的偏離，因此在項目準備工作中，政府方應主動識別風險、制定應對風險的措施，防止未知風險的發生。以使用者付費類型項目為例，該類項目通常由社會資本承擔項目運營過程中的市場/收費風 險，但是對于銷售渠道（如電/水網）由政府控制的項目或 者政府對于付費定價具有主導權的項目，則政府應給予最低需求保障或排他性擔保以實現風險的合理分擔；。六是配套措施的跟進與落實。為項目的有序推進，政府方應提前制定配套措施的實施計劃，包括項目所涉土地、水、電、氣和道路等配套設施的提供，征地拆遷計劃的落實以及項目所需的上下游服務供應商與項目社會資本之間協調安排等。

另外，做好 PPP 項目的前期準備工作對于社會資本充分

了解項目風險，合理制定項目投標報價方案以及項目后續的

 

實施開展也至關重要。對于社會資本而言，應同樣注意：一 是全面審查項目的合規性。合規性是保障項目可持續實施的前提，對于 PPP 項目而言尤其重要。項目前期立項文件的完備性、運作模式的合規性以及收益回報的保障措施等是項目整體合規性的重要方面，同時也作為社會資本是否參與項目的決策因素。二是充分調研項目的經濟可行性，特別是項目投資回報的來源。如對于使用者付費類型項目，不能過于依 賴于政府提供的測算數據，而應提前開展市場調研工作，重點審查項目可預期收益的真實水平并相應制定合理報價，以實現項目未來現金流的穩定性。三是合理判斷項目的可融資性。項目可融資性直接影響項目執行階段的可行性，由于通 常情況下項目的投融資風險均由社會資本承擔，因此建議社會資本在項目前期就重點關注項目的可融資性，包括項目的回報和調價機制、收益的具體來源以及政府提供的其他保障措施等，并與銀行等金融機構提前做好充分溝通，以保障項目投融資方案能夠順利落實。

曹珊（法律類 上海市建緯律師事務所）：PPP 項目前期

準備工作，一般是指政府職能部門、事業單位或社會資本在PPP 項目識別、準備等階段，根據法律、行政法規或其他政策性文件應完成的準備、驗證、審批等工作。下面將結合項 目推進的各個階段的工作內容，對PPP 項目前期準備工作應注意的事項進行分析。一是PPP 項目前期準備時應注意PPP 模式可適用范圍的識別。原則上PPP 模式適用于政府負有提供義務，適宜由社會資本承擔、投資規模大、需求穩定、產

 

出明確的公共服務項目，政府職能部門、事業單位或社會資本在發起 PPP 項目時，應注意項目性質的識別。僅涉及工程建設，不涉及運營維護內容的項目、財政支出責任占比超過

5 的地區新上的政府付費項目、財政支出責任占比超過 10的地區的項目、商業或產業發展類項目均不適合采用 PPP 模式。實踐中除項目本身的性質外，還應關注項目所在地的財 政狀況，綜合考慮可采用 PPP 模式的項目范圍。二是 PPP 項目前期準備時應注意編寫的PPP 項目實施方案的規范性。編寫 PPP 項目實施方案，應在結合項目實際情況的基礎上，參照相應的政策規范進行編寫，保證項目實施方案內容的完整性。同時，應重點關注項目交易結構、項目采購和績效考核 的內容，即項目實施方案的交易結構應滿足國家對項目資本金的最低要求，不得出現政府或政府指定主體向社會資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益的內容，也不得存在擔保、還款承諾等內容。項目實施方案中的項目采購應 明確采購方式和適用的采購規范，做到采購適用的規范清晰明了，明確是否適用“兩標并一標”等內容。項目實施方案的績效考核部分，應建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任。在內容滿足規范要求的基礎上，應注意將滿足規 范要求的項目實施方案報政府審批。三是 PPP 項目前期準備時應注意規范財政承受能力論證和物有所值評價。開展項目財政承受能力論證時，對未來財政支出增長預測應注意與已有項目保持一致，除非污水、垃圾處理等依照收支兩條線管

 

理的 PPP 項目，不得從政府性基金預算、國有資本經營預算中安排PPP 項目運營補貼支出，涉及跨區域財政預算支出安排的，應注意按照各自承擔的財政支出責任分別進行論證。開展項目物有所值評價時，除定性評價外，應注意項目物有所值定量評價，計算 PSC 值、PPP 值時所采用的參數應注意同地區相同或相似項目的保持一致。四是 PPP 項目前期準備時應注意與項目立項審批等手續的協調。涉及政府出資的PPP 項目，應按照政府投資項目進行審批，依次審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計（核定概算）等文件，明確政府投資資金的投資計劃。實行核準制或備案制的企業投資項目，應根據《政府核準的投資項目目錄》及相關規定， 由相應的核準或備案機關履行核準、備案手續。若項目需變更項目法人的，則應在批復文件中明確規定可以根據社會資本方選擇結果依法變更項目法人。保證 PPP 項目實施與傳統項目立項制度的協調。若涉及存量項目國有資產轉讓的，應按照國有資產監督管理規定履行相應的審批、備案手續。最后，隨著《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（法釋〔2019〕17 號）的出臺，將符合規定的 PPP 協議發生爭議認定為行政協議爭議，應按照行政訴訟進行處 理，而行政訴訟案件適用的規范比民事訴訟適用規范的范圍更大，爭議解決過程中更加重視項目準備過程中政府實施行為的合法性，因此準備過程中應重點關注、審查 PPP 項目準備階段工作內容的合法性、合規性，若發現 PPP 項目準備過程中存在違規行為的，應及時采取補救措施，避免影響PPP

 

項目后續工作的開展。

趙仕坤（咨詢類 北京中澤融信管理咨詢有限公司）： 為進一步做好PPP 項目前期準備工作，推進項目順利落地，

合理有效地提供公共產品和服務，保障 PPP 項目持續健康發展，提出如下建議：一是要做好扎實的項目立項工作，建議開展績效評估，重點論證立項必要性、績效目標合理性、投入經濟性（物有所值情況）、財政可承受性與實施方案可操作性。行業主管部門應加強項目可行性論證，保障項目建設的可行性與投資合理性，引入優質社會資本參與基礎設施與公共服務建設。各級財政部門要配合行業主管部門、項目實施機構做好物有所值評價及實施方案編制工作，做實財政承受能力論證，嚴守政策紅線，優化實施方案，為項目順利落地提供有效保障。二是積極開展市場測試，讓金融機構和潛在社會資本提前參與到項目前期工作中來。PPP 市場測試是政府方的項目需求與金融機構和社會資本投資回報訴求有 效對接的重要環節，如果在前期未建立科學充分的溝通機 制，易使咨詢方案與實際情況相背離，項目內容無法得到充分響應，引發采購失敗、融資不暢、建設受阻等諸多問題。因此為了保障PPP 項目的順利推進，政府方在前期應積極開展市場測試，重視金融機構和潛在社會資本的意見和建議， 就投資回報、風險分擔在內的關鍵條件進行博弈，使項目的設計方案和條件設置更加契合雙方需求，合理把控項目風 險，提高政府財政資金使用效率。三是對潛在社會資本進行盡職調查，根據項目基本情況、行業現狀、發展規劃等，對

 

潛在社會資本的資金實力、運營能力、項目訴求等因素進行分析研究，與潛在合適的社會資本進行溝通，組織調研及考 察，確保項目后期融資、建設、運營等環節的順利開展。

彭潤中（學術類 上海國家會計學院）：PPP 項目前期準

備工作是PPP 項目能否在項目全生命周期內實現預期目標的基礎。如何界定 PPP 項目前期準備，個人理解應為項目采購之前的全部相關工作。基于這一界定，前期準備應做好以下幾方面工作。一是項目可行性論證。可行性論證包括對項目建設必要性、技術可行性、社會經濟效益等方面的論證，可行性論證是后續準備工作的前提，也是后續開展VFM 論證的重要基礎。二是項目立項。我國現行投資管理模式按項目投資資金來源區分為審批制、核準制、備案制三種管理模式。目前 PPP 項目的三種回報機制中，政府付費和 VGF 適用于審批制和核準制兩種模式。因此，項目立項需按對應的投資管理模式要求，按政策和程序要求向投資主管部門申報完成立項。從前期一些項目來看，一些 PPP 項目由于前期立項欠規范，導致后續工作受到很大影響甚至無法開展。三是項目 VFM 和財政承受能力論證及實施方案編制。根據前期兩論證和實施方案的情況，建議加快頒布兩個論證的操作指南及方案編制指南。同時，加強對參與該項工作的第三方機構的能力建設和有效監管，提高兩論證和實施方案的質量。四是項目準備階段需明確 PPP 項目的績效管理方法。個人認為，PPP 項目績效管理整體上可參照目前財政支出績效管理框架，在評價指標方面，需要財政部門和行業主管部門共同確定相關評

 

價指標，并盡可能與相應的行業評價指標相銜接。對于新建項目，建議將績效管理分為建設期績效管理和運營期績效管理兩個部分。

王勇（咨詢類 中瑞世聯資產評估（北京）有限公司山

東分公司）：首先要做好 PPP 項目篩選工作。關于 PPP 項目的篩選，一是要選擇符合能源、交通運輸、市政公用、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、教育、科技、文化、體育、醫療衛生、養老、旅游等公共服務領域的公益性項目，禁止不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的項目、因涉及國家安全或重大公共利益不適宜由社會資本承擔以及僅涉及工程建設無運營內容的項目采用 PPP 模式；二是要結合當地規劃發展需要，推動公共需求迫切的項目開展PPP 模式；三是利用國家鼓勵及扶持地方發展的各項優惠政策，統籌中央補助資金及地方配套政策，推動重大公共產品及服務項目優先采用PPP 模式；四是推動PPP 助力國家政策實施，服務脫貧攻堅、鄉村振興工程、加快改革創新、服務區域協調發展、深化供給側結構性改革。

其次要做好 PPP 項目立項工作。為地區發展需要，地方

政府結合自身可支配的財力綜合考量公共期盼，做好項目前期調研、立項工作，要做到四個牢記：一是牢記為人民服務宗旨，推動服務大局、響應國策、惠及百姓的政策支持類 PPP 項目；二是牢記量力而行、盡力而為，切忌不切實際的盲目投資，造成國家社會損失為下屆政府平添沉重的負擔；三是牢記創新營商環境的建設，借用 PPP 模式促進政府職能轉變，

 

利用放管服打造當地營商環境，促進各類經濟實體健康發 展，增添社會經濟活力；四是牢記“功成不必在我、功成必定有我”的初心，以勇于擔當的責任、敢于作為的魄力，腳踏實地推動化解地方政府債務及地方重大投資 PPP 項目開展。

再次要做好 PPP 項目謀劃工作。公共產品及服務項目采用 PPP 模式，要做好前期的謀劃調研工作。在地方發展規劃、社會公眾訴求、項目投資規模、存量債務化解、投融資政策、 社會資本投資潛力、市場融資可行性等方面要做到謀后而定、行且堅毅。必要時聘請專業咨詢團隊開展項目前期調研， 提出項目采用PPP 模式可行性建議，全面綜合涵蓋上述各方關切，助力政府投資決策。復次要界定 PPP 項目邊界條件。PPP 模式的項目邊界條件是項目合作的核心內容，在調研決策的基礎上對PPP 項目各方的責、權、利劃分，是 PPP 項目參與方承擔風險的底線。主要包括資產權屬歸屬、項目建設運營產出、合作雙方責任、風險分擔責任、合作期限、回報機制、收益補償、績效評價、合同變更、履約保障、應急機制、臨時接管、提前終止等方面。又次做好 PPP 項目實施方案。PPP 項目實施方案，是對項目概況、風險分配框架、運作方式、交易結構、合同體系、邊界條件、監督管理架構、項目采購、財務測算等內容從專業角度進行設計與編制。必要時實施機構可聘請咨詢服務機構提供相關服務，同時也要借助行業部門及專家的力量對實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證工作進行評定分析。從次開展 PPP 項目物有

 

所值評價。借鑒物有所值（VFM）評價方法，綜合考慮公共 服務需要、責任風險分擔、項目產出質量、關鍵績效指標、支付方式、融資方案和財政補貼等要素，從定性和定量等方面開展物有所值評價工作。物有所值評價審核未通過的項 目，項目實施機構可對實施方案進行調整，并重新開展物有所值評價后提請本級財政部門審核，仍未通過的，不宜采用PPP 模式。

最后開展財政承受能力論證工作。通過物有所值評價的

項目，由財政部門根據項目實施方案和物有所值評價報告組織編制財政承受能力論證報告，統籌本級全部己實施和擬實施 PPP 項目的各年度財政支出責任，并綜合考慮行業和領域均衡性后，出具財政承受能力論證意見。簡而言之，PPP 項目能夠順利實施，其前期的調研、分析、決策十分關鍵，甚至是PPP 項目成敗的核心要素。因此建議地方政府在開展PPP 模式之前，一定要做好前期投資規劃、方案設計、邊界界定， 責任劃分等工作，借助專家團隊提供專業分析，可以幫助政府投資決策，促進 PPP 項目健康有序發展，真正起到事半功倍的效果。

段志文（財務類 中鐵建黃河投資建設有限公司）：PPP

項目資金體量大、合作期限長、參與主體多、不確定性因素多，誰都無法準確預測十幾二三十年的未來，因此，如果前期準備論證不充分，風險分配不平衡，不僅會使項目落地難， 也給后續長期運營帶來無盡的麻煩糾纏。PPP 項目只有前期的準備充分了，后期的實施才能更加順利，否則，欲速則不

 

達。如何做好PPP 項目前期準備工作，談幾點個人的看法。一是要圍繞 PPP 項目合同做好前期的各項論證。核心要義是按照“地位平等、公平公正”原則，落實 PPP 項目合同體系構建。項目可研、兩評一案、各種測算測試，都是圍繞PPP 項目合同的“合理收益、風險合理分擔”原則能夠有效貫徹來做的前期鋪墊，任何脫離該原則的合作邏輯，其后果，要么是社會資本難以接受使得項目無地可落，要么是責權利邊界不清使得項目實施過程麻煩不斷。社會資本對項目要有合理預期，政府也要聽得進別人的意見建議，雙方要按平衡的原則把未來幾十年的事情邏輯演變做好前期推演。PPP 前期工作準備急不得。二是投資風險要合理鎖定。投資超概算、超政府預算似乎已成為基建行業的常態和慣例，各種審計審價、變更確認已成為基建行業最麻煩不斷的頭痛事、心頭病， 歸根結底是項目設計深度不夠、前期約定不清，投資額心中無底。我們建議，PPP 項目的前期設計深度至少要達到初步設計深度，把項目的范圍、技術標準、功能要求進行清晰的約定， 并給與社會資本合理的優化空間、合理的優化成果回報之合同約定，使其承擔的投資風險與其得到的回報相匹配。PPP 項目前期設計工作粗不得。三是運營風險分配要適度。可研預測的使用量風險不可過度轉移到社會資本方，社會資本方承擔可研預測不準的風險顯然有失公平，增量部分才是社會資本的責任義務，理所應當也應獲得對應的回報， 政府理應承擔最低保底量、最低保底價。績效考核要規范、適度，合同約定標準是績效考核、支付服務價格的唯一合法

 

依據。PPP 風險分配機制模糊不得。四是要重視 PPP 可融資性。融資功能不是PPP 的唯一，但可融資性一定是很重要的前提。PPP 是基礎設施公共服務，是政府的責任義務，保證項目的可融資性是政府首要考慮。可融資性的前提是要有合理的回報水平、一定的信用保障，政府的“砍價”部門要有底線思維，要統籌不同所有制、不同利益訴求主體的平衡， 統籌股權債權融資的可實施性。PPP 項目可融資性的這口鍋， 政府甩不得 。

徐向東（咨詢類 北京財指南咨詢有限公司）：三點建

議：一是風險合理分擔是前期工作的核心。清晰的邊界條件、 合理的風險分擔是包括 PPP 項目在內的所有項目成功的關鍵。而PPP 項目對風險合理分擔的要求更高，風險分擔的最終成果是合同文件中的每一個條款，這是未來 PPP 項目執行實施的基礎，也是 PPP 項目頂層設計的要求。二是市場測試適當前行。PPP 項目前期準備工作不是閉門造車，應通過合法路徑，積極聽取潛在社會資本的合理化建議和意見，包括實施內容、投資金額、投資回報率、未來運營維護內容，績效考核等。PPP 項目前期準備工作既要有前瞻性，也要有落地性，故在形成工作成果之前，應進行適當的市場測試。三是進一步吸收國際上最佳慣例和成熟經驗。例如，綠色金融、 氣候變化應對、ESG 投資理念等，在國際上已經發展了較長時間，概念早已深入人心，并形成了一些良好慣例和成熟體系，應考慮中國特色，予以轉化并應用于中國 PPP 實踐之中， 相應地 PPP 項目的前期準備工作也應有對應的具體工作內

 

容、成果體現，與國際接軌，促進中國 PPP 的可持續性長久良性發展。

PPP 項目的前期準備工作可以分為兩大類：一是項目本身實施的可行性和必要性，這主要是通過項目立項審批、國有資產評估審批等相關工作完成，這一項工作應該依照相關法律規定開展，是包括 PPP 項目在內的所有項目的基礎性工作。二是采用PPP 模式所必需的物有所值評價和財政承受能力論證，這一項工作是采用 PPP 模式必經的工作。這兩項工作相輔相成、互為支撐、無縫對接，共同構成 PPP 項目頂層設計的重要內容，PPP 項目前期準備工作的重要性不言而喻。

宋義武（政策類 江蘇省財政廳）：一是選好項目，要

根據本地區經濟社會發展規劃和年度發展計劃，篩選出適合采用 PPP 模式的基礎設施和公共服務領域的項目，優先選擇適用由社會資本建設運營、合作邊界清晰、有一定現金流的項目。二是做好項目的可研、立項報批及土地供應、環評等項目審批手續。三是確定項目的實施機構，通過公開的方式選擇合適的咨詢服務機構，開展 PPP 項目方案編制及物有所值評價、財承論證工作。財政部門要認真做好對兩評一案的審核和批復，并按規定程序報批。四是成立由分管領導掛帥的項目協調領導小組和工作班子，為推進PPP 項目提供組織保障。五是組織 PPP 專家對項目方案進行優化，確保方案合法合規、科學合理。六是對潛在的社會資本、提供融資的金融機構，要充分接觸溝通和方案測試，確保選擇到最優的社會資本方和融資機構。七是做好培訓、宣傳工作，統一各方

 

面的思想認識，消除一些片面的、不正確的看法，同時，對相關參與各方及時開展培訓，掌握PPP 操作的要求、方法、路徑，確保不走偏、不變樣。

李貴修（法律類 上海市建緯（鄭州）律師事務所）：

PPP 項目前期準備工作是 PPP 項目的基石，只有準備階段工作做扎實，PPP 項目才能行穩致遠。關于 PPP 項目前期準備工作，財金 113 號文已經做出了具體規定，除此之外，個人認為從實務角度講，PPP 項目準備還應當做好如下工作：首先，要重點做好項目的可融資性分析，資金市場調查，PPP 項目融資意向客戶市場調查。項目融資是 PPP 項目落地的關鍵，隨著 PPP 政策的收緊，PPP 項目存在融資難、審批時間長、資金使用期限短、融資成本高等問題。政府在準備階段， 要與各金融機構積極溝通，充分了解各金融機構的投資意 愿、對社會資本方的要求，相應調整項目實施方案、采購方案，使得后期選取的社會資本方能夠順利融資。建議要完善項目融資所需要的各項項目審批手續，為項目融資做好充分的準備工作。其次，要做好對潛在社會資本方的市場測試工作。實踐證明，市場測試能夠確認市場中 PPP 產品的平均成本和市場行情，是評判項目可行性、項目指標設定科學性的一種行之有效的辦法，因此，政府要重視對社會資本方的市場測試工作，設定科學的程序進行市場測試。避免盲目招標， 導致項目流標受挫。最后，要做好項目公眾民意測試工作。PPP 項目涉及到社會公眾的利益，公眾對 PPP 項目的反映和評價直接決定PPP 項目的成敗，所以在PPP 的各項環節要充

 

分調查民意，特別是PPP 項目的運作模式、使用者付費情況等要充分征求公眾意見。

連國棟（咨詢類 山西萬方建設工程項目管理咨詢有限

公司）：PPP 項目前期準備工作是否充分，直接關系到項目能否順利推進，提幾點建議，供參考：一是 PPP 項目前期應做好統籌規劃，政府有關部門應對區域內所有的 PPP 項目根據需求，做好項目的推進次序，以滿足政府和社會公眾需求， 避免造成項目浪費；二是 PPP 項目的應做好推進的統籌安排， 做好政府部門的配合，形成合力，推進項目的聯評聯審機制， 以保證項目推進的進度，以滿足項目推進的需求；三是PPP 項目前期要做好市場測試，明晰項目的市場邊界條件，充分了解項目對社會資本的吸引力，市場的競爭程度，保障項目能夠順利落地；四是PPP 項目前期要做好項目可融資分析， 應提前征求金融機構對于項目融資結構、融資成本的意見， 以保證項目能夠及時融資到位，保證項目落地。

劉窮志（學術類 武漢大學）：PPP 項目前期工作涉及項

目可行性論證、盡職調查、財務測算、實施方案編制和上報審批、協議擬定、采購文件發布、談判、簽約等。當前前期 工作有三點建議：一是熟悉PPP 基本制度與最新政策。特別要熟悉PPP 操作指南、PPP 合同、財金 10 號文，還有與 PPP 相關的發改投資規 1098 號文、專項債政策等。二是財承論證。財政支出能力預測要科學、審慎、防范財政風險，要充分考慮經濟的周期性、體制性和結構性三期疊加因素，密切關注中央與地方財政職能劃分改革進展。三是做好“市場測

 

試”工作。PPP 舊指南中沒有市場測試，新指南征求意見稿中增加市場測試很有意義，增強了可行性研究，充分了社會資本競爭。

馬勇（行業類 中電建路橋集團有限公司）：建議：一

是系統分析 PPP 項目在區域的作用，考慮項目對環保、生態、商業、發展環境的影響，發掘項目的潛在價值，如大規模基礎設備建設產生的廢料能否與再生資源綜合利用統籌考慮， 遠郊道路能否與太陽能電站相互接合；二是充分利用市場測試、兩評一案等方式收集反饋意見，特別是技術方面意見建議，我們正處在第五次科技革命期間，技術的變革將充分影響項目可行性、贏利性；三是項目前期就應全生命周期來考慮績效考核指標，充分理解項目的前期與后期的區別，以便合理安排大中修，避免一個指標考核到項目結束等不合理現象，減少主觀評價指標，合理分配客觀考核指標。

丘開浪（財務類 廈門市大學資產評估土地房地產估價

有限責任公司）：從政府方的角度看，在PPP 項目前期準備工作中，建議重點關注兩大事項：一是明確績效目標。績效目標的設置應關注是否可量化、可驗證，應盡量避免績效考核過程中人為因素的干擾或影響。二是明確績效評價和激勵機制。績效評價和激勵機制是否合理，取決于社會資本是否有節約建設運營成本的“自驅力”。也就是說，在PPP 項目前期準備工作中，設計的績效評價機制和激勵機制，應促使社會資本“主動”節約成本，而不是在監管壓力下的“被動” 節約成本，這一點十分關鍵。

 

毛元秀（咨詢類 北京方程財達咨詢有限公司）：財金

10 號文等政策的出臺，對 PPP 項目前期準備工作提出了更高的要求。根據財金 10 號文，“財政支出責任占比超過 5的地區，不得新上政府付費項目”，“對于規避上述限制條件， 將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內容無實質關聯、使用者付費比例低于 10的，不予入庫”，

目前很多地方財政支出責任占比已經超過了 5，為符合政策要求，項目前期準備工作需更加充分，包括但不限于：一是堅實的組織保障措施。財金 113 號文提出，“縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協調機制，主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的”，因PPP 項目涉及財政、發改、國土、規劃等多個部門，實踐中，這種協調機制確實非常有必要，一般以政府領導小組等形式存在，小組內部合理分工、分工明確、責任到人、緊密協作、重大問題集體討論決策，確保項目高效、順利推進。二是顧問機構緊密協作。編寫實施方案需參考可研報告的項目內容、經濟技術指標等核心要素。在測算政府補貼時，使用者付費金額需參考可研報告中的金額，這要求可研報告達到一定的深度。在可研報告編寫階段，咨詢機構就需和可研編制單位等充分溝通、緊密協作，確保后續的方案設計及測算有數可查、有據可依。三是充分論證項目內容。納入 PPP 合作范圍的項目內容應進行充分論證，確保合法合規，避免出現：為了湊 10的指標，將大量的商業或住宅地產等納入合作范圍，或者將依法不能對外經營的土地

 

或設施納入合作范圍進行對外經營，或者打捆的項目內容無實質關聯等。四是科學、合理測算使用者付費。如可研報告無使用者付費金額可供參考，使用者付費的測算應科學、合理，盡量貼近項目實際。如為了滿足 10的指標而刻意做大， 將給項目落地埋下重大隱患，社會資本不會承擔不合理的市場風險，項目對市場的吸引力可能大打折扣。

唐鳳池（咨詢類 北京大岳咨詢有限責任公司）：長期

以來，存在一些項目前期準備工作不充分、項目運作質量不高的情況，主要表現在：一是項目真實的必要性、可行性存在問題，項目未經過充分的論證，倉促上馬；二是項目可研報告、設計的深度不夠；三是項目“超概”現象比較普遍； 四是一些項目征地因為征地拆遷、土地手續等，進度一拖再拖，不能順利實施；五是有些項目（如水環境、海綿城市等），項目前期投資規模非常大，后期大幅縮減投資規模；六是一些項目采用非主流工藝，導致運營成本增加、后期提標改造困難；七是一些項目政府主導可研、設計方案，投資人進場后又大幅度調改；八是一些項目還是按照申請上級獎補資金的套路，或者擔心后期“超概”，可研報告投資估算虛高； 九是甚至有些項目建成以后（如污水廠等），因為選址、配套管網、實際水量等問題，未能投入運營。這種情況在傳統運作模式也很多，因為信息不公開，沒有廣為人知。對于 PPP 項目來說，如果發生上述情況，帶來的不利影響更加突出。傳統項目可研完成以后，還有初步設計，施工圖設計，可研深度不夠，可以通過初步設計、施工圖設計，逐步深化、逐

 

步修正，再進行施工招標；而大部分 PPP 項目是有了可研、兩評一案、尚未進行初步設計就進行招標，然后由投資人主導進行初步設計、施工圖設計，這種情況如果可研深度不夠， 容易形成“邊設計邊施工”、“超概”等諸多后患。在項目手續上，傳統項目都是由建設單位主導辦理，PPP 項目找來投資人以后，很多手續是交由項目公司去辦，如果征地拆遷、 土地手續等不完善，會造成項目進度滯后、責任界定不清， 從而產生扯皮現象。

全國范圍內，PPP 項目出現了很多問題，造成公眾對 PPP

政策的諸多詬病，個人認為，這些問題其實大多不是由于 PPP 政策、操作流程造成的，而是由于前期準備工作不充分造成的。前期準備工作內容很多，有關 PPP 運作等方面內容大家都很關注，這里重點強調一下項目實際操作中容易忽視的問題，建議如下：一是地方政府應由全市（縣）統一籌劃，匯 總擬推進的 PPP 項目清單，根據輕重緩急排出優先順序，統一安排項目的實施進程。一般而言，補短板、利民生、改善 投資環境、投資收益較快較好的項目優先推進，要保證項目 真實的必要性與可行性。二是作為一個基建項目，除了現在 都關注的 PPP 操作流程，還有一個基本建設程序，規劃、可研、節能、環評、安評、穩評、水保、土地手續等，都有一 套嚴格的程序，具體參見發改委的投資項目在線審批監管平臺，要按照這些程序推進項目。三是項目實施機構應做好項 目前期準備工作，包括明確項目功能需求、建造標準，組織 完成編制可行性研究報告。可行性研究報告編制深度應符合

 

相關規定，具備相對應的方案設計。項目建設功能需求、建造標準明確，建設規模、選址合理，明確限額設計，工藝應為主流工藝，要考慮項目全生命周期的成本、收益。園區、文旅項目應當先進行產業策劃，不能用規劃代替產業策劃。項目征地拆遷應及早完成。前期準備工作作為“兩評一案” 編制的前置條件。四是對于一些類型項目，多種工藝均能實現項目產出、適宜由投資人來主導設計的，這類項目招標時應允許投資人進行優化設計，經過評標委員會評審，優化設計合格的投資人投標報價方為有效投標報價。五是不適合由投資人主導設計的大型復雜項目，應完成初步設計或擴初設計，編制工程量清單及設計概算，明確主要設備材料品牌、檔次。六是要進行市場測試，征求潛在社會資本的意見，要提前與金融機構對接，保證可融資性。七是存量項目涉及國有資產轉讓的，要按國有資產處置的相關要求進行，包括清產核資、資產評估、進場交易等。

李煒（咨詢類 畢馬威企業咨詢（中國）有限公司）：

關于 PPP 前期準備工作的建議。一是合理選擇立項方式。目前，我國對于項目立項方式分三種“審批制”、“核準制”、 “備案證”，目前大多數 PPP 項目采用審批制，但也存在少部分采用核準制和備案制，此問題一直是業內爭論的焦點， 建議發改部門明確立項方式。《江蘇省政府核準的投資項目目錄（2017 年本）》規定：“采用政府和社會資本合作（PPP）方式投資建設的項目應實行核準管理，政府和社會資本合作

（PPP）項目根據政府方層級分別由設區市、縣（市、區）

 

政府投資主管部門核準，縣級以下政府和社會資本合作

（PPP）項目由縣（市、區）政府投資主管部門核準。其余項目按行業管理權屬實行屬地備案管理”，江蘇省的嘗試值得借鑒。二是重視社會資本和金融機構市場測試。重視社會資本和金融機構市場測試，特別是金融機構市場測試建議選擇“問卷+開發性建議”的方式， 同時建議有能力地區財政主管部門專門組織區域內有意為PPP 項目提供融資的金融機構組建金融機構聯盟（或機構庫），以便社會資本更好對接。 三是根據項目實際情況開展前期工作深度。進一步加強前期工作的深度和廣度，對傳統單體基礎設施或公共服務類項目盡量達到初步設計深度；對于片區開發類項目，做到一般可研報告深度的同時，需對區域內用地規劃、土地整理、征拆以及后期出讓有相對詳細的計劃和應急處置方案，對于環保類項目應重點關注選址和用地，避免以上前期工作論證流于形式。四是聯評聯審，縮短審批流程。建議在前期論證階段， 充分征求相關部門意見，在重要節點按照部門聯席會議的形式審核項目前期要件的完備性和合理性，部門意見集中處理，縮短后續相關部門間的審批時間，優化項目審批流程。五是建議加強估算概算審批的專業化。目前，PPP 項目超概算屢見不鮮，給項目后期推進及決算帶來了諸多問題，分析其主要原因是因為前期可研估算、設計概算編制及審批工作流于形式，未嚴格履行相應職責。故建議有能力的地區對項目造價（含估算、概算），實施方案財務測算中的成本、收入的測算等另行委托第三方機構出具復核報告。此種做法目

 

前有些省份已經在實施。

金力（咨詢類 國信招標集團股份有限公司）：相較于傳統投資，PPP 項目準備期長、涉及面廣。盡管如此，“磨

刀不誤砍柴工”，前期論證充分、準備有序，對項目后續實施還是大有裨益的。要做好PPP 項目前期準備工作，首先離不開各地主管部門和實施機構的組織謀劃，以及相關部門間的密切配合。財政、發改、規劃和行業部門統籌協調，按照規劃建設需求，結合本地財力，編制、完善 PPP 規劃，用足用好各項政策工具和 10“糧票”，加強項目謀劃、識別、儲備管理工作，是系統推進當地 PPP 項目前期工作的持續有效保障。其次要充分重視和加強可行性研究，尤其要注重資源利用和產出效果之間的關系，重點對項目是否具備市場化基礎、是否有利于降低項目全生命周期成本、是否有利于提高基礎設施和公共服務供給效率和質量等方面，結合當地經濟和融資環境，對比分析采用 PPP 模式或傳統投資模式的經濟性和有效性，做物有所值的真 PPP，避免一些項目有 PPP 才“生”，做不成PPP 就“滯”的現象。最后要切實遵循項目投資建設的規則規律，一方面要依法依規履行項目審批程序，按章辦事，另一方面也要充分認識 PPP 與傳統政府投資項目在流程、審批、管理上的不同，前期準備階段應充分掌握潛在社會資本、金融機構等關系方的核心訴求、決策機制和風險偏好，多花精力、留足時間。同時，在對社會資本經營及融資、政策市場環境變化的預判和項目風險管理方面也要留有空間，在項目前期做好預備方案。

 

王勇（咨詢類 國信招標集團股份有限公司）：前期準

備工作對 PPP 項目順利實施具有重要意義。做好 PPP 項目前期準備工作，需要注意五個關鍵事項：一是做好前期工作首要在于明確項目需求，也就是項目產出說明，包括項目功能、 建設規模、技術制式、技術標準、運營標準等。一般項目可以直接委托工程咨詢機構或設計單位協助編制項目產出說明書。但特別需要注意的是運營服務標準，咨詢團隊應具有運營經驗的人員和機構參與。二是對于復雜項目或新型項目，遴選設計單位建議采用兩階段招標方式，一階段招標主要明確項目需求，二階段招標對項目方方案選優。這種招標方式在鳥巢項目運用過，取得了非常好的效果。但對招標代理提出很高的要求。三是可以采取激勵措施，允許和鼓勵中標社會資本方開展設計優化，降低工程造價和運營成本，降低政府付費。對于優化節省的費用可適當獎勵社會資本方。四是高度關注項目土地供應問題。通常項目拆遷制約項目進度，建議采用包干的形式由政府方承擔這項工作。五是嚴格履行基本建設程序，PPP 項目不會因為采用 PPP 模式而可以規避基本建設程序。

馮濤（法律類 上海鑄達律師事務所）：四條建議供參

考:一是黨政主要領導親自抓，政府多職能部門密切聯系、 高度配合。PPP 項目是為了擴大公共服務和公共產品的供給并提高效率，說到底是履行政府責任。所以，前期工作無論是政府方發起，還是社會資本方發起，政府都牽頭起主導作用。而政府職能部門眾多，各管一工各負其責，甚至各有各

 

的利益訴求，只有黨政主要負責同志，才能根據PPP 項目需要高度綜合協調的特點，把眾多部門有機地組織統一起來， 高效率共同完成 PPP 項目這個浩大、復雜和艱巨的工作。否則，高效率就是一句空話。二是 PPP 前期工作，必須強化合法性審查。合法性審查工作越往前移，項目進展就會越穩健越順利。相反，前期的路走彎了，之后千方百計想再把前期的路捋直捋順，都是困難重重，難以實現。前期開展并強化合法性審查，就能及時調整或糾正，最大限度減少損失和負出的代價。具體講，無論是政府方還是社會資本方在準備啟動 PPP 項目之前，就一定要有一份負責任的法律意見書，提供給決策者在決策時參考。三是專家論證名符其實，高效、權威和擔當，既要解決疑難問題為項目推進出謀劃策，也要把好關口，敢于說不，應該叫停的堅決叫停，最大限度的避免政府方、社會資本方和其他相關方的經濟損失。要完善專家論證的機制和程序，切實保證專家的專業對口，杜絕行人情、走形式等不負責任的專家論證，切實保證專家能夠獨立發表專業意見和建議。四是社會公眾的廣泛參與和支持，是PPP 項目健康發展的前提和基礎。在 PPP 項目的前期工作中， 就要盡可能多的動員和引導社會公眾積極參與。不能僅僅滿足和局限于網絡上發布這一種形式。還要運用征求意見、問卷調查和訪談等多種形式。特別建議采用聽證程序，并電視直播和網絡直播聽證的內容。只有前期社會公眾真正的廣泛參與，之后的PPP 項目就會順利許多。

薛起堂（法律類 北京市惠誠律師事務所）：一是成立

 

PPP 項目領導小組。必須有政府副職以上的領導任組長，這樣才能協調政府各部門全面配合，因為 PPP 項目涉及眾多部門，不然單靠財政部門或實施機構，工作不好開展。二是找 專業的咨詢機構提供咨詢。PPP 項目比較復雜，如果咨詢機構不專業，既做不好項目又耽誤時間。專業咨詢機構也包括 專業的律師事務所，合法合規是項目順利開展的前提。三是找負責的實務專家提供項目評審。二論證一方案的評審不能走形式，必須請有經驗的專家對項目提出合理化建議，方案合理，自然容易落地。

崔志娟（學術類 北京國家會計學院）：在準備工作方

面，主要涉及到項目問題，首先項目符合規劃要求，項目成熟度要達到一定條件，這與前期規劃、土地、立項等方面有關，這一階段主要涉及項目是否可行問題，不涉及項目采用 何種方式問題。第二階段是項目實施方式選擇和項目資金問題。項目采用PPP 還是采用政府傳統投資需要進行嚴格的物有所值和財政承受能力論證，通過物有所值論證確定是否采用 PPP 模式，通過財政承受能力論證明確是否入股以及股權和運營資金情況，要與預算相掛鉤。建議是前期準備工作要 科學嚴謹，項目成熟度要求更高，以便為項目財務測算打好 基礎。另外是不能形式化，特別是在財承支付時要考慮到財政可持續性問題。

鄭敬波（咨詢類 北京金準咨詢有限責任公司）：四條

建議供參考：一是實實在在做好項目的可行性和必要性論 證；二是做好項目采用 PPP 模式的必要性和可行性論證；三

 

是政府建立好領導協調機制；四是根據行業和市場情況，設置好邊界條件、回報機制和合同文件。