一、熱點關注
楊捷（政策類 云南省財政廳金融合作中心）：如何規范、統籌、有效地使用 PPP 項目財政資金？有哪些相關建議？
二、交流實錄
宋義武（政策類 江蘇省財政廳）：PPP 項目財政資金主
要包括三方面內容。一是同級財政部門直接用于PPP 項目的各項補助資金，主要有 PPP 項目前期費用補貼、項目資本金
（如有）、項目配套資金、項目政府性付費補貼、項目缺口性補助補貼、項目風險支出等。二是上級或同級財政部門用于 PPP 項目的獎補資金，主要有落地項目獎補、試點示范項目獎補、存量項目獎補等。三是各級財政部門、行業主管部門用于PPP 項目的專項補助資金，例如，綜合管廊、海綿城市、道路交通、環境治理、農業項目、水利項目、養老項目、 旅游項目、垃圾污水處理項目等。 本`文@內/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網-tan pai fang. com
五點建議供參考。一是凡財政部門在下達資金時，有明確規定的，必須嚴格按規定執行，不得擅自改變用途，確保專款專用。二是對政府付費補貼、缺口性補助補貼，必須建立完善的績效管理辦法，支付時按辦法規定與項目的績效評價結果完全掛鉤。三是財政部門用于 PPP 項目的獎補資金， 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com
由地方財政部門統籌用于PPP 項目的補助支出，不得歸屬PPP 項目公司所有。四是財政部門、行業主管部門安排的專項補助資金，在 PPP 項目實施前已明確安排的，可用于抵頂項目的政府投資，在項目實施后安排補助的，由地方財政部門統籌用于PPP 項目的財政補助支出，不得歸屬 PPP 項目公司所有。五是嚴格加強PPP 項目財政資金監督管理，原則上，哪一級財政下達的資金，就由哪一級財政負責監督檢查，上級財政可委托下級財政開展監督檢查。
楊捷（政策類 云南省財政廳金融合作中心）：當前形
勢復雜嚴峻，地方財政普遍存在壓力，要求各級政府要用好財政政策，統籌財力，規范、有效地使用財政資金辦大事。PPP 模式作為黨中央做出的一項重大決策部署，近年來在穩增長、促改革、惠民生、補短板等方面發揮重要作用，不僅改善地方政府基礎設施和公共服務領域的供給不足，緩解財政壓力，提高財政資金使用效率，同時在一定程度上降低政府債務風險。PPP 模式涉及政府和社會資本兩方，政府對 PPP 項目的支持將會增加PPP 模式的吸引力，促進 PPP 模式的應用。按照財政部現行有關規定，PPP 項目財政資金可用于城市基礎設施及公共服務領域收費定價機制透明、有穩定現金流項目的股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。同時，優先支持價格調整機制靈活、市場化程度較高、投資規模較大、需求長期穩定以及符合全面實施 PPP 模式條件的各 本*文@內-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網 t an pa i fa ng . c om
類污水、垃圾處理的項目。因此，財政部門應當將 PPP 項目全生命周期財政支出責任納入預算管理，強化財政承受能力論證 10“紅線”的硬性約束，審慎科學決策，防止政府支出責任過多、過重，加大財政支出壓力，切實杜絕假借PPP 名義增加地方政府隱性債務的行為。
四點建議供參考。一是圍繞重點，科學開發。從項目源頭提升財政資金使用績效，有效控制地方政府盲目上項目或是隨意擴大項目規模，確保地方將有限財力重點用于圍繞發展戰略和基礎設施公共服務領域“補短板”項目，實現“把錢用在刀刃上”的目標。二是科學預測，加強監測。建議每年公布當地當年一般公共預算支出（預算數）及過去五年一般公共預算支出決算數及復合增長率，嚴防部分地區盲目調高一般公共預算支出增長率，變相虛增財承空間，或從政府性基金預算、國有資本經營預算等列支，變相突破 10紅線。同時，加強財政支出責任監測，建立風險預警機制，嚴防財政債務風險。三是統籌管理，動態調整。借鑒地方政府債務管理思路，實施總量控制、限額管理等措施。建議由財政部門統籌測算、分配、管理省內各級財承限額，確保全省財承占比不超過 10紅線，省內各級不超限額，推動 PPP 規范可持續發展，避免 10“一刀切”導致有需求的地區無法上新項目，沒有需求的地區財承空間閑置，以及人為調整財承空間，變相突破 10紅線等現象。四是精細管理，提高績效。
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建議按照財政管理體制相關規定，強化落實 PPP 項目財政支出責任全面納入預算管理，依據財承論證情況做好 PPP 項目財承全生命周期管理，對采購、執行階段等關鍵節點開展項目財承更新、評價等工作，注重按效付費，實現“花錢必問效、無效必問責”，不斷提高 PPP 項目財政資金的使用效率。
趙仕坤（咨詢類 北京中澤融信管理咨詢有限公司）：
在公共服務領域推廣PPP 模式是黨中央、國務院作出的一項重大決策部署。規范、統籌、有效地使用 PPP 項目財政資金， 可以將財政資金用于與地方經濟社會發展水平和財政收支狀況相適應的PPP 項目，有利于提高財政資源配置效率和使用效益，防范化解地方政府隱性債務風險。PPP 項目全生命周期過程中，財政資金主要用于股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入，以及專項用于支持推廣和運用PPP 模式相關工作的獎補資金等。
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有限資源用到“刀刃”上，嚴控債務風險。二是 PPP 項目準備階段組織編制項目實施方案時，應綜合考慮各類支出責任的特點、情景和發生概率等因素，對 PPP 項目全生命周期內財政支出責任分別進行測算，科學預測財政資金未來使用情況和未來收益情況，做好合理安排，杜絕預測虛化增加財政潛在支出。三是 PPP 項目采購階段，需要依法依規選擇適當采購方式。PPP 項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任應納入中期財政規劃，合同中符合預算管理要求的下一年度財政資金收支需要納入預算管理并納入預算草案，保障政府在項目全生命周期內的履約能力。四是 PPP 項目執行階段， 由行業主管部門按照預算編制程序和要求編報PPP 項目收支預算，并由財政部門充分考慮績效評價、價格調整等因素， 合理確定預算金額，保證 PPP 項目全生命周期規范實施、高效運營。五是 PPP 項目移交階段，項目移交工作組應根據項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產評估和性能測試方案，確保國有資產保值增值。 同時，做好項目后評價工作，總結項目經驗與教訓，為今后類似項目合規高效推進提供支持。 六是在 PPP 項目全生命周期中，相關部門還應當合理開展績效目標和指標設置、績效監控、績效評價、結果應用等全生命周期績效管理活動， 強化按效付費機制，提升相關公共服務質量和效率。同時， 可以分項目階段突出審計重點，根據參與方各自特性制定不 本`文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a npai fan g.com
同的審計方案，加強對 PPP 項目全生命周期的審計全覆蓋和對 PPP 項目相關責任方的審計監督，構建財政資金的事前、事中、事后監督管理閉環系統，實現財政資金規范、統籌、有效使用。
段志文（財務類 中鐵十七局集團有限公司）：PPP 項目
財政資金主要指項目公司取得的來源于政府及其有關部門 的資金，大體上可分為四類：一是權益類的資本金注入；二 是債權類的資金資助；三是無需償還的投資補助；四是補充項目公司收益或保障項目可融資性的可行性缺口補貼。
三點建議供參考。一是推進政府預算體系的統籌協調， 以保障有合適額度的財政資金可用于 PPP 項目投入。推進本級政府財政預算“四本賬”之間的統籌協調。通過三年滾動財政規劃、預算穩定調節基金，建立跨年度的預算平衡機制， 保障 PPP 項目投資穩定。推進央地之間的統籌協調。通過轉移支付、專項資金等加大對貧困、邊遠地區 PPP 項目中央支持力度，在加強中央資金使用監管的同時，賦予地方政府一定的資金分配權、項目確定權。另外，圍繞有效投資，避免重復、過度超前投資，做好項目之間的統籌，將有限的財政資金重點用于民生、短板項目，引導社會資本投入養老、鄉村振興、環保等領域。二是規范財政資金使用，確保有效使用財政資金。建立本級政府PPP 財政資金專項預算編制、計劃、執行、會計核算、專戶專賬、專款專用機制，實行項目 本文`內-容-來-自；中_國_碳_交^易=網 tan pa i fa ng . c om
管理制，細化到具體項目，深化到對應實施機構，強化各類監督，落實資金使用責任制。完善財政資金使用評審制度。將 PPP 績效考核與財政資金績效管理相結合，有效開展績效評價，將項目可行性分析與“兩評一案”相結合，從項目源頭保證財政資金有效使用。三是切實起到 “引導、撬動、杠桿、增信”的作用。各級政府可按本級政府 PPP 項目規模的一定比例，使用財政資金設立合適規模的 PPP 專項基金， 保障一定的固定資金來源。省級政府加大對國有擔保機構的投資，根據需要為 PPP 項目公司提供第三方融資擔保。中央財政 PPP 基金可用于地方政府一旦違約的救濟補助，并根據項目特性，以財政績效為導向，在實施方案擬定環節，以項目現金流、項目可融資性為基礎，反復優化財政資金的權益投資、債權投資、投資補助、運營補貼、過橋融資等投入比例及其組合方式，均衡各參與方利益訴求，以期達到政府方盡量少出錢，社會資本能賺錢，金融資本能放心，項目運營能落地之目的。 內-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網 t an pa i fa ng . c om
徐向東（咨詢類 北京財指南咨詢有限公司）：關于如
何規范、統籌、有效地使用 PPP 項目財政資金，三點建議供參考。一是 PPP 項目財政資金不在于金額的大小，其關鍵作用應是為 PPP 項目起到增信、加強政府監管、以小資金帶動大資金、“四兩撥千斤”等作用，故應明確資金使用目標， 籌劃好財政資金的作用。二是 PPP 項目財政資金除應受財政
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資金使用的約束外，還應在 PPP 項目合法合規的前提下使用。例如，PPP 項目應通過物有所值評價、財政承受能力論證等識別論證程序。三是 PPP 項目財政資金的使用用途大致分為項目資本金、建設補助和運營補貼等，可以單獨或合并使用。 其中，運營補貼應是PPP 項目財政資金使用的主要方式，應建立績效考核、按效付費等機制。同時，應加強財政資金風險管控能力，促進政府和社會資本合作，切實遵守契約精神。
關于如何更好地使用 PPP 項目財政資金，三點建議供參考。一是吸取國際上最佳實踐經驗，加強 PPP 項目財政管理， 包括 PPP 相關預算管理、PPP 項目財政風險管理，以及財政會計和報告機制等。二是 PPP 項目財政資金使用應按照中發34 號文建立 PPP 項目財政資金使用績效管理辦法，建立績效評估機制，強化績效目標管理，開展績效評價，建立全過程績效管理鏈條。三是明確 PPP 投資方式屬于政府投資和企業投資之外的第三種方式，現有法律未明確 PPP 項目是政府投資還是企業投資，而無論哪種方式與 PPP 項目實踐都有沖突和矛盾。因此，明確 PPP 項目投資方式將有利于PPP 項目財政資金的使用。
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式、預算收支科目，完善相關的資金使用管理辦法，并明確該等資金應當適用的會計處理方式。應當要求項目公司建立健全的財務管理制度和內部控制制度，針對 PPP 項目所使用的財政資金，按照資金性質（政府直接投資資金、政府出資資本金、補貼/補助資金、貼息資金等）進行單獨核算或管理。二是財政部門及相關主管部門應按照規定加強 PPP 項目財政管理，依法合規開展項目識別、準備及政府采購程序， 監督管理社會資本的合同履約情況及對政府財政資金的使用管理情況，并根據財政承受能力論證結果、PPP 項目合同、項目績效考核標準約定，嚴格管控和執行項目支付責任。對于項目執行過程中投資額或政府支出責任發生重大變化的情況加強分類管理，明確與財政支出責任相關前期文件和程序的調整機制，形成對政府財政資金使用情況及支出責任的動態管控機制。三是加強對各項財政資金的預算績效管理， 完善預算績效管理流程，合理設置績效目標，完善中期及后期績效評估機制，做好績效運行監控，開展績效評價和結果應用。落實政府財政資金審計制度，對使用不同性質財政資金的 PPP 項目，應進行分類、分層管理，做好跟蹤審計、專項審計或延伸審計。四是做好 PPP 項目所涉財政資金的信息公開公示工作，除涉密信息外，與PPP 項目有關的財政資金使用情況應當在財政部全國PPP 綜合信息平臺中及時公示， 通過公眾監督等方式，促進 PPP 項目各參與方規范使用財政
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資金，提高資金使用效率。
甘錦（政策類 四川省財政投資評審中心）：關于提高
PPP 項目財政支出結果監控和考核結果運用，提高財政資金使用效率，三點建議供參考。一是建議財政部門不僅要對行業主管部門報送的 PPP 項目財政收支預算申請進行認真審核。同時，各級財政要針對 PPP 項目預算支出進行監控，將納入部門預算的PPP 項目預算執行情況納入財政績效年度考核。二是建議在信息平臺增加政府支出責任進度監控功能， 保證財政支出責任數據的真實性。三是建議每年 7 月底前不僅要預測下一年度應納入 PPP 預算收支數據。同時，應根據實際支出情況就財承數據進行一次中期調整，保證財承數據的科學性和真實性。四是建議統籌省本級財政支持承受能 力，確保在全省財承區域不超 10紅線的基礎上，給予省本級財承空間，由省財政部門統籌支出安排，重點用于省級重大民生PPP 項目實施。
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臺項目績效評價管理辦法，指導合作雙方激勵相容，推進項目可持續實施。三是做好上級對下級財政資金統籌工作。建議上級合理分配財政資金補助、補貼，發揮好資金引導作用。 上級按地方發展需求和防風險能力差異，給予不同地區不同財承空間政策支持。
吳慶華（政策類 安徽省池州市政府辦公室）：六點認
識供參考。一是做實財政承受能力論證，嚴守 10紅線，避免超財力實施PPP 項目。建立項目財政支出責任臺賬，防范和控制財政支出風險。二是堅持預算管控。將編制 5 年至 10 年期中長期財政規劃和年度財政剛性支出預算相結合，一方面確保年度需政府承擔的 PPP 財政資金有保障，另一方面， 確保政府承擔支出責任的PPP 項目實施成效有預期。三是充分體現按績效付費的原則。嚴格按合同考核、評議，按績效兌付財政資金。四是轉變政府職能，適應后 PPP 時代政府在PPP 項目落地運行期間的監管職責和監管效率。五是出臺 PPP 項目全生命周期管理制度，尤其是PPP 項目運營期的績效評價制度，構建“法律+政策+操作指引+合同”四位一體的 PPP 管理體系。六是項目咨詢機構要全生命周期提供財務、金融服務。避免因人員變化、項目變更等造成財政支出責任監管紊亂。 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com
劉窮志（學術類 武漢大學）：針對時弊，提出四點建
議供參考。一是建議項目公司股權結構中財政資金出資保持 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com
合理占比。正常情況下財政資金應為較小份額，反對過高占比，但也不應零出資，要最大限度地發揮乘數效應，充分實現財政資金有效引導社會資本的作用。二是建議 100按績效付費。“30 掛鉤”還是“100 掛鉤”有爭議，個人主張“100 掛鉤”的付費機制，充分實現提升財政資金使用效率的目標， 當然，前提條件是績效考核機制應科學化，避免考核過度嚴格導致社會資本合理利潤的損失。三是建議制定信息公開細則。全面、準確、及時地公開項目信息，使公眾全方位監督財政資金的使用。四是建議落實咨詢機構和專家的責任。財金 10 號文就咨詢機構和專家提出追責要求，但缺乏具體處罰措施，難以落實，建議制定處罰細則，避免在財政資金使用上造成咨詢機構綁架政府和社會資本的情況發生，避免專家行為扭曲。
崔志娟（學術類 北京國家會計學院）：五點認識供參
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預算額度，科學決策可用于一般公共預算統籌使用的財政額度。三是統籌使用財政資金，要區別股權出資和政府付費出資中資金性質的差異，避免出現資金使用混亂情況。四是 PPP 財政資金支付的績效考核要量化、簡化，不僅體現扣款機制， 更要體現獎勵機制，避免績效考核虛化。五是在PPP 財政資金合理使用中，需要考慮風險分擔的風險損失承擔機制，避免將風險承擔損失與政府付費相混淆。
彭潤中（學術類 上海國家會計學院）：三點認識供參
考。一是將規范管理理念貫穿于PPP 項目全過程。這需要相關政策的統一支持，希望 PPP 立法盡快出臺；二是科學、合理地測算 PPP 項目的財政支出責任。2015 年財金 21 號文頒布后，從實踐看，學界和實務界對責任識別和支出測算方法均存在一些不同認識和做法，有必要對此做進一步討論，完善、規范相關做法。目前，公開的部分項目其財承測算方法對項目運營期內一般公共預算收支的預測過于樂觀，或是未有效結合可研報告相關內容進行測算，從而導致支出測算的合理性和準確性受損，不夠客觀、科學。此外，關于支出責 任的劃分和出險值測算，需要與行業部門專業技術人員共同制定相關參考標準；三是正確開展PPP 項目財政支出績效評價。有必要結合現有財政支出績效評價相關要求，結合PPP 項目特點，制定、完善 PPP 項目財政支出績效評價指南或規范。總之，規范項目管理，支出測算科學合理，客觀科學的
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績效評價是財政資金引導社會資本積極參與基礎設施和公 共服務項目建設、運營的重要支持。
連國棟（咨詢類 山西萬方建設工程項目管理咨詢有限
公司）：三點建議供參考。一是建議 PPP 項目財政資金要發揮統籌規劃的作用，將資金重心落實到政府和百姓迫切需要實施的項目上，充分發揮財政資金的效用。二是建議 PPP 項目財政資金使用要實現動態監控管理。一方面財承通過后， 要及時根據項目的投資進展，開展動態調整，及時糾偏，避免發生支出風險；另一方面，也要根據各地不同的財政收入情況、支付能力，確定合理的支出承受能力，避免一刀切， 各地苦樂不均。三是建議 PPP 項目財政資金支出要與績效掛鉤，提升財政資金使用效率，能夠好鋼用在刀刃上，發揮更大效用。
陳果（財務類 畢馬威企業咨詢（中國）有限公司）：
四點認識供參考。一是開展“績效考核”，做“真績效”， 本+文`內/容/來/自:中-國-碳-排-放-網-tan pai fang . com
避免因缺乏績效或者假績效，被認定為隱性債務。二是通過“統籌區域內 PPP 項目及統籌 PPP 與政府預算投資、專項債等規范模式配合”達到“統籌使用 PPP 項目財政資金”，使財政更加平滑。三是 PPP 財政資金是資源，著重把這部分資金用于可以發揮較大功能的PPP 項目上，如兩個全面實施的、有一定經營性的或有較好區域發展帶動性的項目。同時，對于項目規模，也應充分論證、適當集約。四是考慮到貿易戰
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以及國內經濟下行壓力增大，包括減免稅政策，短期內會對各地財政形成壓力，建議在財政部門實施PPP 項目動態監控的基礎上，加強對各地財政支付能力的監督，適時建立財承 預警和合規調整機制，以保障 PPP 項目財政資金的規范、統籌、有效使用。
李煒（咨詢類 畢馬威企業咨詢（中國）有限公司）：
三點建議供參考。一是建議梳理列示未來三年的PPP 項目儲備清單，對于本年擬推進的 PPP 項目強化可研及PPP 模式論證，必要時由本級政府牽頭，組織各相關部門進行聯合評審 論證，對于明后年擬推進的項目，酌情開展項目前期準備工作，按照實際需要和項目輕重緩急做適當安排。二是建議統 籌政府項目發包、政府采購服務、PPP 等不同類型的財政支付責任，將相關支付責任納入財政預算，同時落實績效考核付費機制，防范地方隱性債務風險。三是建議適時研究建立三年以上的長期財政規劃制度，以與 PPP 項目全生命周期財政支付責任的時間相銜接，減少期限錯配現象，提高財政支付的匹配度和可持續性。
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子相對固定的情況下，對財政資金的使用必須遵循必要性、重要性、緊迫性等原則進行項目開發的篩選和確定優先級， 扭轉“市長經濟”下“一號工程”優先或者“誰動作快誰就先上”的缺乏統籌管理的現狀。當然也需要聽證制度、信息公開制度的支持方可實現。三是標準加問責。首先要對規范使用財政資金有明確的、各部門之間均不存在歧義的標準， 然后對不規范行為嚴格問責。前者為了讓做事的人有依據和敢做事，后者讓想不規范的人心存忌憚。這三點不僅僅適用于 PPP 領域，同樣適用于其他使用財政資金的領域，甚至其他領域的相關問題更加突出。
宋雅琴（咨詢類 北京大岳咨詢有限責任公司）：三點
建議供參考。一是建議處理好財政資金相關規范，處理好財政資金管理、審計管理下對財政資金使用風險的控制與基于合同約定對風險處置的關系，要避免行政性規定對合同約定產生的不當干預。二是對于財承測算與財政資金實際撥付之間的差額，建議政府要有一定的預案和處理原則。要分清財 承在政府內部的效力和對社會資本的外部效力。例如，部分項目支付超過原始財承測算是由于合同自身風險分擔造成 的，政府分擔材料變動風險，材料價格發生大幅變動，導致 項目支付超過了財承測算的情況，政府該按照合同付費還是要付費，不能以超過財承為由拒絕付費。三是建議通過績效考核落實財政資金高效使用。績效考核同樣要分清政府內部 本/文-內/容/來/自:中-國-碳-排-放-網-tan pai fang . com
的績效考核和政府對于項目公司的考核，前者可以設置一些寬泛的、主觀的指標，后者必須設置邊界清晰、客觀化、可量化的指標，這樣才能規范、有效地使用 PPP 項目財政資金， 促進政府和社會資本合作健康、可持續發展。
王勇（咨詢類 中瑞世聯資產評估（北京）有限公司山
東分公司）：五點認識供參考。一是 PPP 項目中財政資金的支出責任包括股權支出等四類支出責任，一般情況下為本級政府支出責任。二是根據財政事權劃分，由上級政府跨地區開展的PPP 項目，按事權劃分的原則，有不同地區的政府分別承擔，這要求上級財政部門要統籌協調好相關工作。三是財政資金支出渠道問題，是從一般公共預算支出還是政府性基金預算支出等其他科目支出，建議本級財政應結合項目特點，根據項目實際情況區別對待，更好地統籌本級財政資金的使用。四是規范使用上級補助資金，對于 PPP 上級補助資金，應明確資金性質，統籌兼顧，是抵減建設、運營成本， 還是抵減政府付費（補助）要做好統籌安排。五是規范財政資金使用要做好財政資金績效評價，為規范、高效地使用財政資金保駕護航。
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理好財政資金的關鍵之一，要牢記PPP 價格永遠是競爭的結果，而不是計劃和測算的結果。因此，保證公平競爭是管理好財政資金的第一要務。現在的問題是全生命周期中間地帶的 PPP 招標采購環節往往撲朔迷離。時常出現本來要選千里馬，結果不得不與驢合作；本來要提速增效快速招標，結果不得不深陷訴訟中止項目；本來要白頭偕老，結果不得不閃婚解除合同。糾其原因與 PPP 招標采購知識儲備不足，對 PPP 招標采購工具使用不當不無關系。最后導致了財政資金使用效益下降甚至嚴重浪費。因此，管理好PPP 財政資金，應當正確使用招標采購工具，重點解決四點問題。一是解決PPP 招標采購知識和技能碎片化問題。盡快從碎片化走向系統 化，做到會用。二是解決 PPP 招標采購知識和技能模糊化問題。盡快從模糊化走向精準化，做到管用。三是解決 PPP 招標采購知識和技能教條化問題。盡快從教條化走向靈活化， 做到巧用。四是解決PPP 招標采購被邊緣化走過場的問題。盡快從邊緣化走向中心化，做到重用。 本`文@內-容-來-自；中^國_碳0排0放^交-易=網 ta n pa i fa ng . co m
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國家工信部備案/許可證編號
