一、熱點關注

孟春（政策類 國務院發展研究中心宏觀部）：目前 PPP 市場環境存在哪些問題？有哪些優化PPP 營商環境的建議？

二、交流實錄

孟春（政策類 國務院發展研究中心宏觀部）：10 月 23日，國務院總理李克強簽署國務院令，發布《優化營商環境 條例》，自 2020 年 1 月 1 日起施行。這一條例的頒布和實施，將進一步降低制度性交易成本，更大激發市場活力和社 會創造力，對于推動PPP 高質量發展具有重要意義。

關于當前PPP 市場環境存在的問題。首先是制度體系不完善：一是頂層設計不統一。PPP 條例尚未出臺，政策較為分散、效力層級較低。二是部門之間法規的協調性、互補性需進一步加。三是 PPP 財稅、土地、價格、資產等配套政策還不健全。其次是全生命周期管理不到位：一是項目前期論 證深度不夠，執行過程中頻繁變更，推諉扯皮。二是招投標管理不規范，存在低價競爭等問題，不僅影響了 PPP 市場的有序競爭，也為項目后期的有效組織和實施埋下了隱患。三 是目前大量 PPP 項目已經進入運營期，個別地區超 10財承管理紅線，存在財政支出風險。四是個別地方績效評價作用

 

異化，成為地方拖欠付費的借口。最后是市場服務水平待提高：民營企業還面臨著“玻璃門”、“旋轉門”等問題，融 資難貴；金融工具創新不足，融資渠道不豐富；各參與方存在信息不對稱，市場透明度有待提高；中介市場自律性要加強，服務水平有待提高。

關于優化PPP 營商環境的建議。首先是健全制度體系， 引領 PPP 規范發展。盡快出臺 PPP 條例，統一制度設計，加強部門統籌協調，加強相關稅收優惠、行業標準、會計準則、 資產管理等配套政策研究，促進 PPP 事業可持續發展。其次是加強全生命周期管理，提升管理效能。一是做深、做實、做細項目論證，嚴把一方案兩論證入口關。二是加強采購管理，防止惡性競爭。三是動態監測地方財承風險，嚴格政策執行，讓 10真正成為“帶電的高壓線”。四是政府作為合同一方，履約付費至關重要，凡是合法合規、社會資本按照合同約定達到績效評價標準的，政府必須按照約定付費。五是加強失信聯合懲戒力度，做到政府和市場主體不敢、不能、 不想失信。最后是優化營商環境，促進 PPP 健康發展。一是加強對招標采購領域歧視性條款的監督問責，研究出臺金融機構支持參與PPP 項目的民企融資的相關政策，提高民企參與積極性。二是加大信息披露和履約公開力度，建立統一規范、競爭有序的市場。三是加強對中介機構的規范引導和監督問責，防止劣幣驅逐良幣。

 

楊捷（政策類 云南省財政廳政府和社會資本合作中心）：關于當前PPP 市場環境存在的問題。一是法律保障體系不夠健全，政策制度不夠完善。缺乏全國統一、規范的法律文本，僅以部門規章為依據，難以克服規章變更帶來的風險，一定程度影響了PPP 市場的規范有序。二是市場監管力度不足，契約履行有待強化。由于法制體系不健全，市場監管力度不足，導致政府執行力不強，社會資本盲目競標，履行合同不到位，融資不到位無法開工等情況時有發生，一定程度影響了 PPP 的順利運行。三是金融市場不完善，金融工具難以發揮積極的作用。PPP 項目具有回報周期長、投資規模大的特點，資金來源對金融市場依賴較大，由于目前，金融市場尚未建立完善、統一、規范的針對 PPP 項目融資政策操作體系，指導 PPP 項目的放貸流程、評審標準和擔保要求等重要環節，仍然采用傳統放貸方式服務PPP 項目，導致金融機構參與 PPP 的路徑不暢，融資難、融資貴的情況時有發生，一定程度上影響了 PPP 項目的順利推進，并影響了金融機構、社會資本的積極性。四是 PPP 市場退出機制有待完善。目前，PPP 重準入，對社會資本退出缺乏規范安排，資產證券化產品等運用不夠，社會資本難以適時退出，一定程度上影響了社會資本的積極性。五是中介服務水平質量有待提高。雖然我國PPP 發展起步較晚，但近幾年發展趨勢較好， PPP 咨詢服務難以適應 PPP 發展的需求，專業咨詢與服務人

 

才相對缺乏，缺乏既有一定的理論基礎，又懂市場、政策、法律等方面的復合性人才。同時，咨詢服務機構的行業自律與監管還有待提高，服務標準亟待完善，PPP 中介服務市場有待進一步規范。

關于優化PPP 營商環境的建議。一是盡快出臺 PPP 相關法律法規，健全法律保障體系，完善配套政策，確保形成統一、規范，持續發展的 PPP 市場。二是重視履約，講誠信， 共同維護 PPP 市場的公平、公正。政府方和社會資本方均應嚴格按照 PPP 項目合同執行，真正做到合作共贏。三是結合我國 PPP 市場特點，完善 PPP 融資政策操作體系，切實有效發揮金融工具作用，不斷滿足 PPP 市場日益發展的需求，共同為社會經濟發展做出積極貢獻。四是提升中介服務質量水平，規范中介服務市場。加快復合型人才的培養、儲備，建設一支能適應推進 PPP 模式發展需要的專業隊伍，加強 PPP 咨詢行業的自律與監管，加快形成競爭有序、規范發展的 PPP 中介服務市場。

周蘭萍（法律類 北京市中倫（上海）律師事務所）：

營商環境是一個國家或地區經濟軟實力的重要體現，直接決定著市場配置資源的效率和流向。營商環境日益成為中國政府治理的關注焦點和地方政府競爭的重要領域。PPP 模式在國內全面推廣已經有 5 年，已落地項目總投資高達數萬億， 但 PPP 項目的市場環境并沒有得到顯著改善，主要體現在：

 

一是法律環境方面。目前針對 PPP 的法律文件主要散見于部門規章、國務院規范性文件、部門規范性文件中，并未專門就 PPP 模式出臺國家法律層面的立法文件。僅僅依靠法律位階較低的通知、意見等規范文件，不足以建立一個能夠保障民間資本收回投資成本及獲取合理收益的法制環境，無法滿足社會資本對投資及收益保障的合理預期。另外，實施中的不確定性因素和投資收益缺乏保障等因素直接推高了項目交易成本。二是 PPP 項目合同實施過程中的爭議缺乏有效的協調解決途徑。PPP 項目合同的長期性、復雜性、不完全屬性使 PPP 項目合同的履行過程中很難避免合同爭議的發生, 通常協商、再談判是解決合同爭議最有效的方式，但社會資本方這一訴求很難得到政府方響應，司法途徑成本高、風險大，時間長，社會資本不敢輕易嘗試。三是社會資本退出缺乏有效路徑。PPP 項目合作周期長，參與主體多，退出路徑和退出成本是各方關注的焦點之一。多元、規范、市場化的退出機制是增強 PPP 項目的流動性，提升項目價值，提高項目吸引力的重要保障，也是項目各參與主體的內在訴求。但到目前為止，PPP 項目退出機制的建設還遠遠不能滿足市場的要求。四是監管體系不完善。由于 PPP 項目涉及公共利益， 需接受政府方監管。但是目前對 PPP 項目監管體系尚不完善。各主管部門對行政監管與市場的邊界把握不清晰，監管內容不明確，重復監管、運動式監管時有發生，監管的規范性得

 

不到保障。五是社會資本訴求反映和協調機制缺失。PPP 項目運作需要協調各方利益訴求，達成各方利益平衡。但是， 當前政府主管部門在制定 PPP 政策時，往往缺乏對于社會資本方的意見的征求和采納。社會資本方的利益訴求無法通過有效的意見溝通機制向政府方進行傳達，也無法在政府政策中得到體現。

針對上述PPP 市場環境方面存在的問題，建議如下：一是加快PPP 的立法進程。二是增強政府的契約觀念，構建多元的爭議協調、解決體系。三是建立多元、規范、市場化的 退出機制。四是厘清行政監管和市場的邊界，明確各主管部 門監管內容，建立完善的監管體系。五是重視社會資本的合理訴求，建立多方聯動的協調機制。

曹珊（法律類 上海市建緯律師事務所）：本輪 PPP 推

行至今，尤其是以財辦金 92 號文為代表的清庫整頓文件出臺以后，PPP 模式逐漸進入規范發展階段，PPP 項目的前期程序問題、融資問題、稅費問題、兩標并一標等問題有了相對明確的政策指引。我們在提供法律服務的過程中也發現， 項目問題比較突出的都是前幾年遺留項目的整改事宜或是潛在的爭議解決事宜。但是規范發展并不是 PPP 模式的終點， 而是 PPP 項目的高質量發展、健康存續，目前 PPP 市場環境中存在的問題包括：一是 PPP 項目范圍問題。PPP 是政府與社會資本在基礎設施和公共服務領域的合作，雙方合作應是

 

圍繞公共產品和公共服務的供給展開的。在實踐操作中，我們看到市政工程、生態建設和環境保護、城鎮綜合開發等行業的PPP 項目中打包了與PPP 項目本身關聯性并不高、與 PPP 項目本身的運營管理并不存在整體性的子項目。從地方政府的角度出發，大體量的項目有利于拉動投資、增強項目對社會資本的吸引力、減輕政府付費壓力。從社會資本方的角度 出發，參與 PPP 項目的同時，可能獲取非基礎設施或非公共服務的商業項目。但這種看似雙贏的局面下，潛在的問題是 大體量的項目是否真的可以落地實施，前期規劃準備工作是否成熟。同時，對項目付費機制設定的科學性提出了新的考驗，如何用一個有效的指標考核項目的績效等等。如果相應的項目交易條件邊界確立得不合理，極易觸發違約事項，矛盾和糾紛隨之產生。二是 PPP 項目的融資問題。目前，PPP 項目可以通過銀行信貸、信托、債券融資、產業基金、政策 性金融工具、保險融資等方式籌集資金，PPP 項目融資渠道看似廣泛，但實質上PPP 融資難是一個老話題，產生這一問題有政府方的原因也有社會資本方的原因。比如，PPP 項目立項等行政許可主體不配合變更為項目公司；土地不采取劃撥、出讓或租賃等合規方式供給項目公司，而仍然供給政府部門，導致項目融資時合規性審查有問題。而有些社會資本方參與PPP 項目的工作重點僅僅在于項目建設期間，疏于項目運營；融資過程中不愿意進行第三方信用增級，自然就會

 

出現融資難現象。然而，我們也應該理性、辯證地認識到目前的 PPP 市場環境下存在融資難的問題可以倒逼 PPP 的發展。當PPP 項目不再過度依賴地方政府信用，融資機構不再簡單地看地方GDP 和財政收入，倒逼政府和社會資本方基于PPP 項目融資難的考量，做更多的盡職調查，對 PPP 項目合同條款、建設質量、運維規劃以及概預算包括投資回報率有更高的要求，這些因素都有利于催生更高質量的PPP 項目。三是 PPP 項目的退出機制問題。PPP 項目退出大體上可以分為：項目到期移交清算、股權轉讓或回購和資產證券化等正常的退出機制；PPP 項目發生提前終止的情形，未達到正常退出時點的非正常退出機制。除了項目到期移交清算以外， PPP 項目的其他退出機制都有待于進一步探索和完善。股權轉讓作為 PPP 項目退出機制中常見的一種退出方式，相比到期移交清算，能夠實現社會資本的提前退出，對社會資本而言是較為推崇的退出方式。但對于政府方而言，項目的實施主要依賴于社會資本的資金和技術實力。若項目公司股權結構發生重大變化，導致原被選定的社會資本實質性退出或失去控股地位，則有可能會影響 PPP 項目運營的持續穩定。PPP 項目合同對項目公司股權轉讓的限制有其必要性和合理性， 但是在保證項目平穩運營的前提下，作為財務投資人或非牽頭方的施工企業可以提前與其他方約定股權轉讓或回購事 項，在項目執行階段通過轉讓項目公司股權順利實現PPP 項

 

目的退出。資產證券化、公開上市和發行債券等其他退出路徑更是困難重重。PPP 項目公司實際控制權和項目運營責任主體的變更限制與資產證券化所要求的基礎資產“真實出售”并實現“破產隔離”要求之間的沖突等，都限制著PPP 項目的多元化退出機制。對于 PPP 項目發生提前終止的情形， 包括政府方違約、社會資本方違約、項目公司違約、不可抗力等。財政部在《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》、《PPP 項目合同指南》等文件中對于各方應當承擔的責任都給出了指引，規定了“項目因故提前終止的，除履行上述移交工作外，如因政府原因或不可抗力原因導致提前終止的，應當依據合同約定給予社會資本相應補償，并妥善處置項目公司存續債務，保障債權人合法權益；如因社會資本原因導致提前終止的，應當依據合同約定要求社會資本承擔相應賠償責任”。但是，在我們實際提供法律服務的過程中也發現了政府方違約的情形下，社會資本方維權成本之高、周期之長等問題，而這些案例的發生無不對 PPP 項目的參與度產生消極影響，尤其是民營企業的參與度。

以上是目前 PPP 市場環境中存在的一些問題，但就像上述分析的，問題的產生、發現與解決正是促進發展的過程， 國家的營商環境和政策鼓勵也在不斷出臺。10 月 23 日國務院公布《優化營商環境條例》（下稱“《條例》”），自 2020年 1 月 1 日起施行?！稐l例》從加強市場主體保護、優化市

 

場環境、提升政務服務能力和水平、規范和創新監管執法和加強法治保障等方面，以政府立法為各類市場主體投資興業提供制度保障?！稐l例》中特別提到：“招標投標和政府采購應當公開透明、公平公正，依法平等對待各類所有制和不同地區的市場主體，不得以不合理條件或者產品產地來源等進行限制或者排斥”。我們同時看到最高人民法院出臺的《關于充分發揮審判職能作用切實加強產權司法保護的意見》、中共中央國務院出臺的《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》，其中都規定了大力推進法治政府和政務誠信建設，地方各級政府及有關部門要嚴格兌現向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權益的，要承擔法律和經濟責任。

PPP 模式的發展本身與社會主義市場經濟體制完善是一個互融互通的過程，它依賴于地方財政的健康透明、依賴于地方政府的高效廉潔，還依賴于投融資機制的創新，同時也促進社會主義市場經濟體制的完善。對于優化 PPP 營商環境， 無論從政府方還是社會資本方而言一定是遵守法律法規政策的要求、增強自身的履約意識，具體的建議有兩點：首要的還是正確認識國家推行 PPP 的初心。PPP 是國家治理方式的轉變，是有效調動市場與民營企業優勢的建設方式，而不是名股實債、不是固定回報，要有實際的運營和績效考核。如果政府方和社會資本方能在這一點上達成共識，那么上面所說的 PPP 項目范圍問題、PPP 項目未達到正常退出時點的非正常退出機制等市場環境問題也能迎刃而解。第二點建議是通過PPP 項目信息公開加強監督管理。從《政府采購法》、《招投標法》、《政府采購法實施條例》和《政府信息公開條例》，到今年出臺的《政府投資條例》、《關于依法依規加強 PPP 項目投資和建設管理的通知》等都從不同層面和角度提出了提高政府投資透明度、推進信息公開、加強社會監督的要求。獨立第三方的可行性評估報告和政府對項目的承諾等信息公開，可以增加社會資本參與的熱情和提高項目準備質量。信息公開也可以使得項目全生命周期的每一個環節有可能受到審視，將在很大程度上優化 PPP 營商環境。

王勇（咨詢類 中瑞世聯資產評估（北京）有限公司山東分公司）：關于目前 PPP 市場環境存在的問題，建議從四個方面進行分析：首先是從國家層面看，一是上位法的缺失造成項目執行困難；二是部門之間法規的協調、互補性需進一步加強；三是管理部門配套政策不明確。其次是從地方政府角度看，一是項目投資貪多求大，推出的地區整合型PPP 項目具有明顯的籌資特征，不利于項目的運用管理；二是財政承受能力不足，前期盲目樂觀預估的一般公共預算支出數在實際年度發生重大變化，造成地方財政可承受能力不足；

 

三是項目前期準備不充分，對項目的可行性論證不科學；四是項目泛化異化現象仍有發生。再次是從社會資本角度看， 一是重建設輕運營的社會資本居多，對項目運營缺乏經驗， 未能真正體現PPP 的運營價值，缺失重要的服務環節；二是項目融資困難，在資管新規等金融監管政策的實施下，許多PPP 項目及社會資本發生了融資困難，項目缺少資金支持而停滯；三是市場競爭不充分，存在著一定程度的壟斷和歧視行為。最后是從行業角度看，一是PPP 項目運營標準缺失， 許多 PPP 項目的運營原本為政府方責任，由相關事（國企） 業單位負責，沒有建立科學完善的運營標準，增加了社會資本的運營難度；二是績效考核標準缺失，項目績效考核流于形式或成為合作雙方的爭議焦點。
 

關于優化PPP 營商環境的建議，建議在盡快出臺上位法的基礎上，做好各部門行業的政策配套，出臺相關稅收優惠、 行業標準、會計準則、資產管理等法規，促進 PPP 項目可持續發展，并做好以下工作：一是進一步減少社會資本市場準入限制。開展充分的市場競爭，消除在招投標過程中對不同所有制企業設置的各類不合理限制和壁壘，吸引更多更優質的企業參與 PPP 項目投建運營中來，促進 PPP 市場科學健康發展。二是踐行政府承諾，嚴防政府失信。督促地方政府依法依規落實已承諾的合作條件，加快項目進度。三是緩解 PPP 項目融資難融資貴問題。細化監管措施，強化政策協調，提高政策扶持 PPP 項目精準度，穩定市場預期，不盲目停貸、壓貸、抽貸、斷貸的政策措施，減少融資過程中的附加費用， 降低融資成本。四是做好行業和領域均衡性評估。處理好地方保護、行政壟斷行為與 PPP 項目的特許經營之間的行業和領域均衡影響問題，避免通過 PPP 模式形成行業壟斷獲得暴利行為。五是做好規范監管與政府干預的界限劃分。實施機構作為PPP 協議簽約方，依照合同法及PPP 協議實施相關職責；政府方出資代表按照公司法及公司章程約定執行出資人權責；政府監督管理部門在加強和規范事中事后監管的同時，要落實放管結合、并重的要求，持續深化簡政放權，不斷提高事中事后監管的針對性和有效性，規范市場秩序，進一步激發市場活力。

李貴修（法律類 上海市建緯（鄭州）律師事務所）：

PPP 營商環境是指伴隨 PPP 項目整個過程（包括從識別、準備、采購、執行到移交的各環節）的各種周圍境況和條件的 總和。優化 PPP 營商環境對提高 PPP 項目的落地率、促進 PPP 項目的整體健康發展、真正發揮 PPP 項目對基礎設施“補短板”的作用有重大意義。

正視當前我國PPP 營商環境存在的問題：首先是法律政策分散、層級較低、缺乏頂層設計的問題。2017 年 7 月，《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》（征求意見稿）出臺，但截至目前，PPP 條例仍未對外發布。PPP 項

 

目規范運作的依據只有國務院及各部委、地方政府出臺的PPP 規范性文件，但這些規范性文件法律層級較低、具有較強的政策性、缺乏穩定性。不完善的法律政策環境使政府和社會資本隨時都在擔心投資項目的風險，削弱了社會資本對PPP 項目的投資信心，不利于 PPP 市場穩預期目標的實現。其次是融資環境亟待改善。PPP 項目落地的關鍵是融資，能夠對 PPP 項目形成有效融資支持的有銀行信貸資金、財務投資人投資基金、保險基金等。雖然國家對銀行、保險基金等投資 PPP 項目做出了一些政策規定，但因為傳統的銀行信貸產品特征、保險基金產品特征、財務投資人投資基金產品特征與 PPP 投資屬性的契合度不夠，真正能與 PPP 項目相匹配的投資產品并不多，導致 PPP 項目融資難，另外，也存在審批時間長、資金使用期限短、融資成本高等問題。最后是 PPP 項目運作不規范和參與主體誠信不足的問題。一是項目篩選不夠嚴格。PPP 項目在識別和準備階段必須充分考慮政策和市場兩大因素。一些 PPP 項目在發起時缺少政策前瞻性，剛準備啟動就可能被新的政策否定，一些 PPP 項目沒有做好充分的市場調研，選擇了不適合的付費模式或設定了較低的指標，缺少對社會資本的吸引力。二是政府誠信問題。一方面， 在投融資領域，多地整體營商環境未得到優化，政府存在較多失信問題，社會資本對地方政府有天然的不信任感。另一方面，PPP 項目合作周期較長，政府在運作過程中確實可能

 

存在違約行為。三是社會資本誠信問題。當前，多地 PPP 項目呈現落地項目少、談得多談不攏的問題，其中一個重要因素就是社會資本的誠信問題。一些社會資本中標后反悔，遲遲不進行確認談判、不簽訂框架協議和 PPP 項目合同，嚴重影響了PPP 項目的落地建設。四是違法采購問題。一方面， 實施機構在采購時人為設置門檻，破壞公平的市場競爭秩 序。另一方面，確認談判階段，政府方和社會資本方仍對合同核心條款進行談判，涉及不可談內容。五是社會資本“表外融資”參與 PPP 項目的問題。一些實力雄厚的社會資本出于行政監管、市值管理、負債率管理和項目收益率等方面的考慮，采用與戰略投資者（多為財務投資者）組成聯合體， 主導的社會資本方占小股、戰略投資者占大股的方式參與PPP 項目。這一操作會使資金實力不足的社會資本方進入 PPP 領域，增加了行業運營風險。

六點建議供參考。一是加強制度法律的頂層設計，優化PPP 法律政策環境。二是研究財務投資基金、保險基金、銀行資金如何更有效的匹配 PPP 項目的問題，制定相關政策充分保障PPP 項目的融資需求。三是構建營商環境評價機制， 落實地方政府營商環境評價工作，提升地方政府優化營商環境意識。四是加強政府和企業的誠信建設。五是加強對違規操作行為的監督和處罰力度。六是創新對供給側結構性改革補短板項目的相關制度，加大支持力度。

 

趙仕坤（咨詢類 北京中澤融信管理咨詢有限公司）：

我國 PPP 市場仍存在一些短板和突出問題：一是設置進入壁壘，民營企業參與PPP 項目受限。民營企業在融資方面處于劣勢，金融機構對中小型民營企業的支持力度薄弱，且長期以來民營企業參與基礎設施建設的經驗相對匱乏，致使民營資本進入 PPP 項目時存在隱性門檻。二是中介服務市場發展滯后，業務水平參差不齊。隨著 PPP 模式的推進，與 PPP 相關的咨詢機構不斷涌現，但這些機構人才魚龍混雜，一方面對 PPP 項目的識別、論證、融資等內容研究深度不足，另一方面缺少理論基礎與實際經驗兼備的復合型人才。同時由于缺乏統一的服務質量標準，行業自律和監管有待提高。三是招投標管理不規范，擾亂市場競爭秩序。在 PPP 項目的招投標工作中存在諸如流程混亂、越權辦事、低價競爭等問題， 不僅影響了 PPP 市場的有序競爭環境，也為項目后期的有效組織和實施埋下了隱患，四是輿論存在誤導，過渡泛化PPP 模式。PPP 模式的發展道阻且長，有些地方政府和媒體平臺對其周期性、復雜性等特點缺乏認識，宣傳較為片面，過度夸大 PPP 作用，誤導了社會輿論和公眾。五是 PPP 市場監管力度不足。PPP 各環節涉及的利益主體眾多，如果缺少客觀合理的評價體系和細致全面的監督標準，則易使得項目的良好運行受到影響。

近日，國務院常務會議審議通過了《優化營商環境條

 

例》，政府高度重視深化“放管服”改革、營造穩定公平透明、可預期的營商環境，釋放全社會創新創業創造動能，基于此，為優化PPP 營商環境工作，提出以下建議：一是減少市場準入限制，營造公平的市場環境。按照“非禁即入”原則，支持實力雄厚且具備建設運營能力的民營企業在多領域參與高質量的PPP 項目。對當前的投資審批體系進一步精簡瘦身，開展減事項、減環節、減材料、減時間等工作，為民營企業參與提供便利。另外，還應著力緩解中小微企業融資難融資貴問題，綜合運用多種金融工具，推動中小微企業金融債券、知識產權質押融資等相關金融扶持政策落實，減少融資過程中的附加費用，降低企業負擔。二是提升中介服務人員能力，加強服務市場管理。對專業機構人員開展多層次的培訓，對服務質量進行約束與考核，同時組織開展各中介機構間的協同合作，在“術業有專攻”的基礎上更加全面細致的提供咨詢服務。三是完善招投標流程，規范各環節工作。 招標投標和政府采購應當公開透明、公平公正，各級政府有關部門應當加強監管，依法糾正和查處違法違規行為，各級公共資源交易平臺應依法公開交易目錄和交易信息，防止在招投標過程中對不同所有制企業設置各類不合理限制和壁壘。四是做好宣傳引導工作，正確看待PPP 模式的作用。各政府部門和媒體平臺應加深對 PPP 模式的理解，客觀合理地解讀及宣傳 PPP 政策，在調動社會參與積極性的同時引導資

 

金的合理配置。五是強化市場監管，加大懲處力度。由于 PPP 項目涉及到工程建設等方面，應當強化全過程質量安全管理與風險監控，依法依規實行全覆蓋的重點監管模式。對通過投訴舉報、數據監測等發現的具體問題，應當進行有針對性的檢查。同時應建立以信用為基礎的監管機制，對項目各相關方進行信用評價，對嚴重破壞 PPP 項目進展的失信主體， 由有關部門和單位依法依規實施聯合懲戒，并借助 PPP 項目平臺對違規違法行為進行曝光警示。六是厘清政商關系，推動各方合作。著力破解政商“親”而不“清”、“清”而不“親”等問題，切實保護社會資本的合法權益。

徐向東（咨詢類 北京財指南咨詢有限公司）：目前 PPP

市場環境主要存在如下問題：一是從市場準入來看，的確存在個別行業協會商會對已取消的資格資質變相進行認定，通過入圍方式設置備選庫、名錄庫、資格庫作為參與政府采購 活動的資格條件，或者要求供應商在政府采購活動前進行不必要的登記、注冊，或者要求設立分支機構，設置或者變相設置進入政府采購市場的障礙等行為。二是從生產經營來 看，由于 PPP 項目相關法律的滯后性，例如 PPP 項目投資屬性的確定沒有明確法律規定，造成尤其是“兩標并一標”類 的 PPP 項目，建設工程手續辦理存在歧義與偏差，并與金融機構要求的融資所需的建設手續（貸款條件）不兼容、不融合，甚至根本無法辦到，造成 PPP 項目融資難、融資貴，甚

 

至夭折。三是很多 PPP 項目已經進入運營期，開始支付政府運營補貼，但是相對來說，績效考核、監管規則等比較滯后。 需要進一步構建分行業、分領域、分層次的績效考核指標體系、監管規則和標準體系，應該至少有分領域、簡明易行的監管規則和標準，而不是所有 PPP 項目的績效考核、監管內容等都一模一樣。

2019 年 10 月 23 日，國務院總理李克強簽署國務院令，

公布《優化營商環境條例》，自 2020 年 1 月 1 日起施行。

《優化營商環境條例》對于PPP 項目的實施利好。優化PPP 營商環境，有三點建議：一是《優化營商環境條例》第 31 條明確規定：“地方各級人民政府及其有關部門應當履行向市場主體依法作出的政策承諾以及依法訂立的各類合同，不得以行政區劃調整、政府換屆、機構或者職能調整以及相關責任人更替等為由違約毀約。因國家利益、社會公共利益需要改變政策承諾、合同約定的，應當依照法定權限和程序進 行，并依法對市場主體因此受到的損失予以補償”，第 69

條第 7 款規定：“政府和有關部門及其工作人員有下列情形之一的，依法依規追究責任：不履行向市場主體依法作出的政策承諾以及依法訂立的各類合同，或者違約拖欠市場主體的貨物、工程、服務等賬款”。這兩款內容屬于強制性要求， 顯然適用于 PPP 項目。從實操來看，存在“個別政府不信守承諾、新官不理舊賬”的行為，對 PPP 項目、社會造成不良

 

影響。建議應進一步加強政府方履約能力、明確如何追究責任、細化相關責任，并落實到具體 PPP 項目合同之中。二是建議探索全國PPP 項目的相關方（包括咨詢服務機構、社會資本等）統一賬戶，全國通用，不能為了一個項目就需要到項目所在地辦理政府采購手續，建議建立全國統一大市場， 進行公平競爭，實現全國范圍內的互聯互通，提升參與PPP 項目相關采購活動的便利性、積極性。三是“法治是最好的營商環境”，但是 PPP 相關法律滯后、PPP 項目實踐與現有法律的沖突，部門之間政策文件之間的歧義，PPP 財稅政策的不完整等，這些都是優化PPP 營商環境的障礙和困難，建議進一步予以解決。

王守清（學術類 清華大學）：根據我在基層座談研討

調研情況，基層反映最近主要問題有：一是發布政策的政府部門不解讀政策，而任由其它部門如審計和社會上的人各自解讀，造成基層困惑，特別是自從規范 PPP 和清理隱形債以后。二是地方政府和投資者及二者的咨詢等前期工作不扎實不細致，造成項目后續工作包括兩評一案偏差較大，加上官員、投資者、咨詢、律師對政策理解不一、水平參差不齊， 甚至合同有較大漏洞，后續爭議不斷。三是大環境造成不少體制內的人不作為、無擔當，寧愿不做 PPP，更不愿碰原來已做但進展不順利的PPP 項目，以免受牽連，造成各種“拖”。四是原來過于神化、現在卻污名化PPP，本質還是沒有理解

 

PPP 和政策本意，能力不足，且原來好不容易做過幾年 PPP 有點經驗的人特別是官員或因換屆或因受挫而主動、被動轉崗。五是地方政府信用與能力、投資主體動機不純、金融機構對行業與項目的評估能力欠缺和傳統上對政府、平臺的依賴，做 PPP 意愿不強。竊以為，目前應該“重實質而非形式”，不要摳字眼，只要對項目和公眾有利，就應“重公平解決項目問題而非追究責任”，平穩推進，減少急劇波動性，打擊各相關方殘留的一點PPP 熱情。

宋義武（政策類 江蘇省財政廳）：目前，PPP 市場環境

存在的問題主要有以下六點：一是融資環境令人擔憂。融資是 PPP 項目能否順利推進的關鍵，現在有很多 PPP 項目由于貸不到款處于停滯階段，有的項目前期銀行承諾過貸款，到實際運營階段則不認賬，項目公司、地方政府拿銀行一點辦法沒有。有的銀行一定要有國企、央企為項目公司擔保，否則，也不給貸款。二是法治環境依然很不樂觀。從 PPP 模式推行一開始，要求 PPP 立法的呼聲從未間斷過，2018 年見到希望，列入國家立法計劃并承諾年底出臺。但還是令人失望， 2019 年則無聲無息，看來也無希望，全國這么大規模的 PPP 項目，涉及到這么多的部門、企業和機構，為什么出臺一部條例會如此艱難？三是輿論環境導向不鮮明。我覺得我們對PPP 的正面宣傳不夠，負面的東西隨處可見，有的部門、有的政府官員公開指責 PPP 擴大了政府隱性債務，甚至叫停

 

PPP。即使在這種情況下，也沒有人站出來說話，顯得我們推 PPP 的底氣不足。四是部分地區在對 PPP 模式的認識和把握上確定存在過渡、過濫的現象，一哄而起，搞運動，甚至違背了PPP 的政策規定，這是我們自身的原因搞亂了PPP 市場。同時，也暴露出我們的監管機制缺失。五是 PPP 第三方咨詢市場存在無序競爭。低價中標、質量不高、違反職業道德、違規出具專家意見等現象時有發生。六是政策環境偏緊。 從近期出臺的一些政策文件看，PPP 的政策環境趨緊，不利于 PPP 項目的可持續發展。

關于建議，我認為現在的 PPP 能回到國辦發 42 號文精神上來就可以了，希望大家再認真學習一下國辦發 42 號文， 如：關于立法問題、關于融資問題、關于績效管理問題、關于化解地方政府債務問題、關于保障項目用地問題、關于完善財稅支持政策問題、關于對社會資本及咨詢服務機構的要求等等，講的都非常清楚、非常到位，我們應當繼續抓好落實。

李成林（法律類 建緯律師事務所）：存在的問題：一

是各種不合理門檻和限制，市場門檻高，如不適當的行業限制，資質，注冊資本的要求等。有的要求投標企業的注冊資 金達到幾十億元，必須達到多少授信額度，必須有特級資質 等，而這些與該項目的要求不匹配。二是本地的企業才能投 標或變相規定，如必須在本地招標市場登記若干年限等。三

 

是項目保函必須是見索即付的保函，不付保函交付期間的利息等。四是企業融資難融資貴，有些企業得不到銀行貸款， 不得以采取了項目收益對賭、高息集資或高利貸，結果企業瀕臨破產。五是有些地方政府借績效考核之名，少付費和不付費，或變相克扣應當支付的費用。六是有些地方政府盲目或隨意解除或提前終止合同。

建議取消各種歧視性限制，解決企業融資難，融資貴的問題：一是進一步減少民營資本市場準入限制，制定市場準入負面清單，推動“非禁即入”普遍落實。二是解決招投標過程中的歧視和限制問題。三是盡快在民航、鐵路、公路、油氣、電信等領域，落實一批高質量的項目吸引社會資本參與。四是鼓勵金融機構加大對民營企業的信貸支持力度，不盲目停貸、壓貸、抽貸、斷貸，防止對民營企業隨意減少授信、抽貸斷貸“一刀切”等做法。五是定期收集轄區內企業和項目資金需求，實現銀企對接更加常態化、多元化、高效化。六是督促金融機構堅決取消和查處各類違規手續費，不得向企業收取貸款承諾費、資金管理費，嚴格限制向企業收取財務顧問費、咨詢費等費用，減少融資過程中的附加費用， 降低融資成本。七是全面清理取消在外商投資準入負面清單以外領域針對外資設置的準入限制，實現市場準入內外資標準一致，落實以在線備案為主的外商投資管理制度，并組織對外資企業在政府采購、資金補助、資質許可等方面是否享有公平待遇，并進行專項督查。

連國棟（咨詢類 山西萬方建設工程項目管理咨詢有限公司）：存在問題。首先是政策不能打擺子，一會兒熱，一會兒冷，一會緊、一會兒松，項目參與各方都難以承受這種變化帶來的風險。其次是示范效應不好，一是前期突進的企業，尤其是民營企業，在市場下行的情況下，為了生存紛紛委身央企和國企，導致很多企業不愿深度參與。二是在前期突進時的項目，后續進展困難，項目出現停滯，導致一些政府也對采用 PPP 模式有憂慮。三是金融企業對于隱性債務、政府負債等擔憂多，項目真正實現項目融資的少之又少，項目風險積累多。最后是擠出效應，在 PPP 項目運作周期長、落地慢、融資難的情況下，專項債排山倒海，鋪天蓋地，速度快，急急如律令，政府紛紛轉向，企業也是皆大歡喜。

在當下的環境，要優化PPP 發展營商環境，主要有以下建議：一是保持政策的定力，在當下這種環境，更需要保持政策的穩定性，不能再搖擺，才能給參與各方的信心，信心比金子更重要。二是對 PPP 給予金融政策方面的扶持，增強PPP 項目的可融資能力，盡快使入庫 PPP 項目能夠落地。三是盡快使 PPP 回歸本源，項目能夠采用 PPP 模式的采用 PPP， 能夠采用其他模式的采用其他模式，條條大路通羅馬，多措并舉，才能更好地使項目實施。

李煒（咨詢類 畢馬威企業咨詢（中國）有限公司）：

 

近日，《優化營商環境條例》正式頒布，表明黨中央、國務院高度重視優化營商環境工作。結合反觀目前PPP 市場，提出以下存在問題及建議：一是穩定。PPP 行業從 2014 年至今， 經歷了曾經高潮和當下低谷，目前部分市場參與方對該行業是否能夠持續穩定的發展報有存疑心態，原因之一是行業缺少更高層次的法律法規支持，PPP 條例醞釀數年但遲遲未正式出臺，建議有關部門抓緊條例征詢并盡快出臺專門針對PPP 行業的法規條例，穩定市場參與的信心。此外，地方政府 PPP 項目決策機制不夠健全，缺乏延續性，也是市場參與者存疑心態的原因之一，特別是遇到領導崗位調動等情況， 即將落地的 PPP 項目往往隨之夭折，或久拖不決形成“僵尸項目”，耗費大量人力物力。建議健全 PPP 項目決策機制， 將公眾參與、專家論證、合法合規性審核、集體討論決定等作為重大決策的必經程序。二是公平透明。目前 PPP 項目中標社會資本多為大型央企，少見民營資本，各地政府部門在社會資本選擇上應摒棄以往“重建設輕運營”的思路，選擇適合項目行業特點的且有豐富運營經驗的社會資本，畢竟PPP 應該逐步回歸運營 “本色”，勿忘提質增效“初心”。咨詢機構選聘過程中也應該遵循公平原則，放開資格條件， 更多需看重咨詢機構的從業經驗，特別是項目負責人的從業經驗和個人資質，避免過多看重機構入庫情況去考量咨詢機構的專業實力。同時，建議將每次咨詢機構服務后的服務效

 

果納入機構信用管理中，便于政府或相關部門優中選優。三 是可預期。應充分保證 PPP 市場各參與主體的合法權益，避免“新官不理就賬”現象的存在，遵循“法不溯及既往”的 原則，完善 PPP 項目退出路徑和機制。同時，建議有關部門盡快出臺針對PPP 項目的稅收政策，及明確 PPP 的爭議解決路徑和機制，鼓勵 PPP 項目能夠長效發展，穩定市場各參與主體的信心，達到可預期目的。

周勤（咨詢類 中國國際經濟咨詢有限公司）：對于優

化 PPP 的營商環境有如下幾點建議：一是加快 PPP 的立法工作，只有 PPP 的相關法律出臺，才能讓市場上的各方定下心來，有穩定的預期。二是保持政策的持續性和穩定性，同時在政策的執行過程當中，遵守“法不溯及既往“原則，對于約束性規則不擴大打擊面。不強求在做項目時不可預見的條件和做法。三是優化營商環境強調對于各種市場主體的平等對待。不能在采購環節設置各種不合理的障礙。除此之外， 其實還有對于工具的平等對待。PPP 是一種重要的公共品提供方式，但不是唯一方式，要正視其工具屬性。是工具就會有競爭，在不傷害 PPP 基本原理和規范的情況下，可以按照“從新兼從輕”的原則，平等對待各種工具。比如重視專項債可以用作資本金這一政策所釋放的積極信號。四是提高政府對于PPP 的治理能力，要解除政府官員對于做PPP 的后顧之憂。加強培訓、正面清單和負面清單要更具有可執行力。

 

五是政府和社會資本方都應該“不忘初心”，在項目的操作 過程中校核各自的行為，不走偏。六是尊重市場規律。不理想化也不妖魔化金融機構。在我國以間接融資為主的金融體系下，既要守住底線，又要尊重其在長期博弈中的市場規則和規律，不能強行加大政府、社會資本方和金融機構任何一方的風險，盡量做到合理分配。

薛起堂（法律類 北京市惠誠律師事務所）：目前 PPP市場環境存在哪些問題？一是最嚴重的問題是沒有統一立法。各地執行法律、政策標準不統一。很多省PPP 中心評審項目的標準比財政部的要求高，導致很多符合入庫條件的項目不能入庫。二是各省入庫評審標準不統一。大部分省入庫項目評審是委托給不同的咨詢公司或不同的專家，項目評審根據專家意見修改后，再次評審換了不同的專家，又提出不同的意見，導致項目多次更改也難以入庫。三是政府不誠信， 新官不理舊賬問題嚴重。政府換了新領導后，單方改變PPP 項目條件，還有的直接解除PPP 合同，取消項目。

建議：一是盡快統一立法，指定統一的政策標準。二是 財政部統一培訓各省PPP 中心，讓入庫評審統一標準。三是對不誠信政府要上黑名單，并且追究領導的瀆職責任。

王安風（行業類 山東金正工程項目管理有限公司）：

存在的問題：一是地方政府層面。地方政府對 PPP 的功能認識多數依然停留在融資階段，對 PPP 推行帶來的政府職能轉

 

變認識不足，在 PPP 實操中嚴重缺乏平等合作意識，對PPP 合同執行的誠信度亟需提升，各個部門對 PPP 的實操專業性理論知識和技能參差不齊，各參與PPP 的部門之間配合性不足，尤其是當前多數PPP 項目進入付款階段情勢下，債務壓力造成付款能力存在嚴峻考驗。二是社會資本層面。在我國 現階段，具備投資、建設、運營等能力的綜合運營商供應市場嚴重不足，國有企業絕對優勢地位依然明顯，影響民營社會資本的積極性，諸多社會資本只盯施工利潤的短視情況依然普遍。三是第三方層面。資金提供方尚未轉變思想，對 PPP 理解深度不夠，造成參與或支持 PPP 項目的積極性不高，各類型咨詢服務機構存在諸多問題，比如缺乏專業性，惡性競爭，同一項目多方服務等。四是國家層面。缺少相關法律法規，PPP 操作依據一直停留在最多屬于規范性文件的階段， 政策缺乏一致性，各個管理部門出臺的制度存在不同操作規定，甚至沖突，現有文件依然傾向于強調政府利益而忽略對社會資本積極性的保護，與PPP 密切相關的金融、土地等領域缺乏匹配性操作文件，與PPP 相關尤其是將PPP 界定為行政訴訟的案件，司法環境有待進一步改善。

至于優化建議，對應上述情況，需要以國家頂層設計為引導，政府層面努力為主力，社會資本和第三方積極參與， 充分發揮市場作用，各個層面作出相應的整改，故優化措施已勿需多言了。

 

馬勇（行業類 中電建路橋集團有限公司）：PPP 市場透明度有待提高，政府方、社會資本方、融資機構所構建的信息不對稱，而國內整體項目推進的速度快，目前實施的方案 很可能不是最優或是較優方案，從而造成項目實施過程中出現項目內容大調整、設計方案大調整、融資不能落實等等問題。建議：一是加強方案的論證的嚴謹性和審查制度，如采取盲評、有償方案征集（類似設計方案）。二是豐富官方統 一信息平臺內容，鼓勵收費信息平臺，定期分發更多項目優 化方案。三是增加對在建項目考核并進行推廣優秀項目模 式。四是加強PPP 項目招投標管理，作好各行業 PPP 項目合同條款規范化和評標、選擇透明化。

章貴棟（行業類 龍元明城投資管理（上海）有限公司）：

營商環境是政府能力的體現，顯性或隱性的營商環境評價是我們決定是否投資項目的重要依據之一。大致包括以下幾個方面：一是在項目準備階段，政府是否有著吸取合理建議的渠道和意愿？二是在采購階段，是否有排斥民營企業的采購偏好？是否尊重合理合法的合同磋商談判過程？三是在建 設階段，是否有責任心去落實合同中的履約責任，為 PPP 項目創造良好投資環境（尤其是涉及到跨部門、跨條線的溝通協調工作等）。四是在運營階段，是否尊重合同約定的績效考核，不刻意刁難，具備及時履約意識，按時付費。

薛濤（行業類 E20 環境平臺）：存在的問題：一是地方

 

政府能力和財政可持續力差異大。二是咨詢公司能力差異 大。三是社會資本對于有運營類的項目而言總體競爭態勢尚算可控，對于融資規模較大的和施工占比極高的，現在由于金融機構的態度，“國進民退”建筑類企業為主導的狀況比較明顯。優化建議：分門別類，結合各行業特點和主管部門合作進行針對性的優化，部分領域也可以考慮簡化。 本文`內-容-來-自；中_國_碳_交^易=網 tan pa i fa ng . c om
 

趙紅（咨詢類 北京財建管理咨詢有限責任公司）：改善營商環境的關鍵是地方政府的轉型博弈。地方政府掌握了大量的關鍵性資源和政策，而這些資源和政策對于企業的發展至關重要。在目前財政增速放緩與支出持續剛性增長的壓力下，通過發揮市場配置資源的決定性作用來激發民間資本活力，用法律、程序對其手上的資源和權力進行一定的約束。

張燎（咨詢類 上海濟邦投資咨詢有限公司）：改善營商環境的最大一只攔路虎，是地方政府不守信。如何讓違約失信的政府方可能付出高的違約成本，而不敢輕易違約，是改善營商環境的牛鼻子。