一、熱點關注

肖光睿（咨詢類 北京明樹數據科技有限公司）：如何通過PPP 項目合同落實PPP 項目績效管理機制？有哪些相關建議？

二、交流實錄

楊寶昆（咨詢類 云南云嶺工程造價咨詢有限公司）： 追根溯源，PPP 項目合同來源于 PPP 項目可研報告、實施方

案及招標文件，PPP 項目全生命周期績效管理包括目標管理、運行監測、績效評價和結果運用，要討論PPP 項目合同約定的績效評價，首先要考慮 PPP 項目績效目標體系和績效評價指標體系的完整性、科學性、合理性和可操作性，如果目標缺失或者不分解不細化，構建的評價指標體系很難為目標實現服務，結果也會失之毫厘、謬以千里。例如，績效考核辦法設置不合理，即使簽訂了 PPP 項目合同，如何執行合同約定？執行了，結果也是錯的。另外，多數咨詢人員沒有績效評價經驗，更不要說績效管理經驗，做出來的績效考核辦法也沒有行業專家參與，相關的職能部門也沒有完全審核到位，這是基本的事實問題。建議在尊重基本事實的前提下， 從頂層制度設計、操作指南到改進績效考核辦法來完善和提

 

高績效管理水平。最后，七點建議供參考。一是 PPP 項目績效管理應屬于預算績效管理的范疇；二是 PPP 績效管理貫穿于項目的全生命周期；三是應當建立分行業分層次分階段的績效評價指標體系，行業不同，評價對象、結果運用指標也不同；四是績效評價指標的設置和考核方法應當體現激勵相容的核心理念；五是財政預算部門應當從一開始就參與到績效管理工作中去；六是績效評價的時點應當從項目建設期開始；七是允許項目第一次績效考核以后由相關各方對績效考核辦法進行評估、完善，目的是保證考核辦法更加科學合理， 考核結果更加公平，通過績效考核，更好地提高公共服務水平。

趙仕坤（咨詢類 北京中澤融信管理咨詢有限公司）：

三點建議供參考。一是為有效實現PPP 項目的績效管理，應在PPP 項目合同中明確項目績效管理閉環，既要實現全過程， 包括預算編制、績效目標申報、績效監控、績效評價、結果應用，也要實現全方位，既要包括政府方也要包括社會資本方。二是 PPP 項目合同中要說明項目實施的績效目標，績效目標是政府對PPP 項目實施所想要達到的產出和效果，績效目標由政府確定，而不是與社會資本約定。政府和社會資本應基于績效目標明確未來考核績效目標實現程度的指標體系，通過指標體系實現對社會資本（項目公司）的考核。三是 PPP 項目合同中應明確績效監控及績效評價開展的時間、

 

頻率、基本工作程序步驟以及結果應用等，同時對于按效付費的計算公式、時間、方式等均應予以明確。績效管理機制應明確政府方和社會資本在實現項目績效中各自的責任義 務，如政府方應落實項目涉及的預算編制、績效目標申報， 預算撥付等，對于影響項目績效目標實現的情況要區分政府和社會資本的責任，防止責任難落實，整改不到位。

鄭大衛（財務類 上海浦東發展銀行）：績效考核是 PPP

的核心，其與風險分配、回報機制、融資落地等有重大關聯。 如地方政府要求變更績效產出，則原則上在風險分配中由社會資本承擔相應風險；如國家政策導致，則可能共擔相應風險。績效考核也影響社會資本回報，要有罰也有獎，體現激勵約束。同時，績效指標高低也體現服務產出質量的差異化要求，應反映到項目收益高低。績效考核也可能影響融資， 關鍵是掌握好扣費比例尺度。五點建議供參考。一是應在 PPP 項目合同中全面體現考核機制，而且包括合同后續調整空間；二是覆蓋項目全生命周期；三是突出公共服務績效導向， 對強運營和弱運營有所區分；四是指標體系具有可操作性， 體現行業特點；五是明確第三方考核主體和爭端解決機制。

焦軍（咨詢類 北京明樹數據科技有限公司）：應該從

項目決策階段就體現績效管理的目標和風險控制意識。績效管理與合同管理也有交叉層級關系，就像飛機導航和衛星軌道姿態調整，過程中需要不斷測量和校準方向，項目公司也

 

需要具備自評體系和經第三方督導的信息化管理手段。績效管理與合同管理將決定未來PPP 項目合同 10 至 30 年的項目實施質量。雖然項目管理、合同履約管理、績效管理相關概念涉及的范圍、主體、方法、角度不同，其目標、過程與結果的邏輯是類似的。實踐中，區域開發特色小鎮、鄉村振興類 PPP 項目涉及的行業和管理內涵包羅萬象，績效考核體系編制較難。國際案例中，美國國家公園管理制度不僅游客服務管理體系完善，生態環保和動物保護也一體化納入作為績效考核基礎的行業法規體系。例如，自駕旅游、汽車營地路線、反光鏡的使用等，細致入微地達到法規級文件。另一方面，績效考核不能僵化套用，形式主義的打分表與發展目標不匹配，要么因相關方抵觸而降低工作效率，要么引發爭議， 基層工作人員惡意打分甚至給金融機構貸款管理帶來負面風險。另外，績效考核工作本身必須考慮合理的激勵措施， 建議在合同中引入精益管理理念，并參考合同能源管理的結果分成激勵措施。

劉飛（法律類 上海市錦天城律師事務所）：績效考核

應以引導和督促投資人提供符合要求的公共服務為目的，因此罰不是目的，PPP 項目合同中的績效考核至少要包含以下內容：一是績效考核的容錯機制，即允許項目公司在一定期限內進行調整，并再次進行考核；二是激勵相容的機制，超過一定分值可以獎勵；三是根據現實運營情況對績效考核機

 

制進行調整的協商和確定機制。

連國棟（咨詢類 山西萬方建設工程項目管理咨詢有限

公司）：三點建議供參考。一是在合同中明確績效考核的實施主體、考核方法、考核過程、考核節點，確保績效考核操作過程不走樣。例如，明確項目建設和運營階段的考核實施主體是誰，明確考核節點是按月考核還是按季度考核等。二是在合同中明確績效考核的爭端解決機制，確保績效考核順利實施。例如，政府和社會資本雙方就考核結果不認可時， 可以通過何種途徑、哪種解決機制來處理。三是在合同中明確績效考核結果的應用問題，不同 PPP 項目的考核績效結果應用應是不同的。例如，強運營項目績效指標不合格時應通過懲罰機制促使社會資本履約，而對于一些弱運營 PPP 項目也要針對項目具體特征，設計相應的獎懲機制。

朱磊（咨詢類 中國投資咨詢有限責任公司）：PPP 項目

合同中明確績效考核，是為了約束和推動項目產出的實現， 實現這一目標的最大障礙是績效考核的形式主義，主要表現為以下三點內容。一是為建立考核指標而建立，績效考核指標與產出說明不匹配，最終體現公共產品和服務效率效果的指標不完整；二是為了在形式上滿足政策要求，強行使用綜合評分法來實施績效考核，導致績效考核信息失真，在硬指標上約束不足，在軟指標上懲罰過重，績效考核周期不匹配等問題；三是未從結果導向去設置績效考核體系，而是傾向

 

于將項目公司當做原有的國有企業或事業單位來考核，考核方式僵化，缺乏鼓勵社會資本創新的機制。

劉窮志（學術類 武漢大學）：建議關注“社會效益”

指標設置。PPP 是公共產品供給機制，PPP 績效考核指標體系設置的難點是“社會效益”考核，這也是最容易被忽視的內容。從理論看，無法設置最優的“社會效益”指標；從政策看，財金〔2019〕10 號文強調“以公眾享受符合約定條件的公共服務為支付依據”是方向性指導，沒有定義“公眾享受”；從實踐看，“群眾滿意度”等指標及各指標權重難以科學設置和科學融合；從制度看，沒有公共部門參與（僅由咨詢機構參與）的“社會效益”設計機制是不可信的。因此， 建議一是明確“社會效益”考核理論基礎或理念，“社會效益”設置只有次優，沒有最優；二是運用科學的方法設置“社會效益”考核，比如數據包絡分析法 DEA（Data Envelopment Analysis）；三是必須有科研院所和公共部門參與設置“社會效益”考核；四是將“社會效益”指標設置的科學性作為咨詢機構招標的重點。

薛濤（行業類 E20 環境平臺）：PPP 項目績效管理機制

應該在PPP 項目合同中完全體現，并且在設計上符合 PPP 項目風險分配、合作分享和激勵相融機制的科學合理模式，同時保證可操作和公平合理等一些基本原則，更要避免菜單化教條化，從最終導向的效果出發，核心是尊重博弈論規律。

 

馬勇（行業類 中電建路橋集團有限公司）：建議比照

招投標合同范本的形式，建立各行業的績效考核評價體系范本并進行廣泛的意見征求與討論，在范本的基礎上各項目可有“專用評價條款”，而前期考慮不周全的項目也可以在行業考核體系建立的基礎上進行合同補充協議修訂。

章貴棟（行業類 龍元明城投資管理（上海）有限公司）：

建議績效考核指引項中不僅設置扣分項，也應在合理情況下酌情補充加分項，要勇于突破“只罰不獎”的傳統考核理念。 通過此舉，可激勵項目公司努力改善其運營狀況與項目產出，有利于項目的整體產出水平提升，與“改善項目運營狀況”的根本目的相契合。此外，對于一些執行過程中公司日常管理范疇內的機制，應該給與社會資本作為項目公司控股股東應有的權利和靈活性。

崔志娟（學術類 北京國家會計學院）：本次題目討論

的是納入 PPP 項目合同的績效考核，自然是實施機構對項目公司提供服務的按效付費考核，按效付費考核的結果應該是PPP 項目財政支出的依據，這項支出是針對項目公司提供的公共服務產品質量而言的，是服務的對價交割。因此，建議一是要在績效考核中體現獎懲機制，依據服務質量來評價， 不能將扣款視同考核；二是要在績效考核中體現考核指標設計的精準簡化，便于實施方操作；三是不要將中發〔2018〕 34 號文的績效管理完全等同于合同的按效付費績效考核，績

 

效管理是按照委托代理關系對財政資金配置和使用的考核， PPP 項目合同中的按效付費是針對項目公司提供服務的產品對價，這個對價是基于成本核算的對價基礎。

馮濤（法律類 上海鑄達律師事務所）：三點建議供參

考。一是 PPP 項目合同的依據是《合同法》，除非違反法律法規的禁止性規定，合同履行期內不受行政權力的調整和干預；二是 PPP 項目合同要體現出平等性和等價有償的原則， 不是一方對另一方的管理，而是對等的互相監督、互相給予， 所以盡量由獨立于合同甲乙雙方之外的第三方進行績效考核并作為支付的依據；三是政府和社會資本雙方要盡可能詳盡、具體、明確地在 PPP 項目合同中約定建設期、特別是運維期的績效考核細化指標，或者至少也要作為合同附件約定，避免今后項目周期內因人事變更等原因造成重要問題上認識不一產生的爭議、矛盾和糾紛。

李成林（法律類 建緯律師事務所）：二點建議供參考。

一是項目實施機構作為合同主體一方，不宜作為考核主體。PPP 項目合同是雙方的權利義務的協議，項目是否能夠達到目標，不僅是項目公司的責任，項目實施機構也是合同主體， 也承擔著履行合同的義務。項目公司無法完成項目的投入和產出，也可能是由于項目實施機構沒有履行其義務造成的。因此，建議將項目實施機構與項目公司共同作為被考核的對象，才能實現考核目的。二是不應單方編制績效考核標準。

 

PPP 項目的考核標準，應落實在項目合同條款上。如果單方編制考核標準，會將雙方的平等合作行為擅自變更為管理與被管理的行政關系。因此，在績效考核的編制上，應堅持雙方共同編制績效考核標準。

宿輝（法律類 吉林功承律師事務所）：個人認為，PPP

項目合同不宜詳盡約定績效考核的指標體系等內容。能夠納入合同約定的，應該是績效考核的組織、周期、比例、考核 結果與付費或補貼之間的關系等程序性問題。從法律屬性出發，績效考核既是實現 PPP 項目合同目的之保障，也是政府付費所附之條件。而恰恰此項條件由于前期準備或項目實施過程中的差誤，導致在建設期結束時存有不確定性，因此在訂立合同時對績效考核內容約定過于細致可能反而不利于 合同目的達成。因此，宜在合同中強調項目目標，核心考核內容，考核所依據的技術經濟指標，并以此為核心，編制符合項目客觀實際的績效考核標準，便于伙伴關系的實現。