國家發展改革委關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見

 

 

 發改投資〔2017〕2059號

 

各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發展改革委：

　　按照黨中央、國務院關于深化投融資體制改革的意見等文件精神，為貫徹落實《國務院辦公廳關于進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康發展的指導意見》（國辦發〔2017〕79號）要求，鼓勵民間資本規范有序參與基礎設施項目建設，促進政府和社會資本合作（PPP）模式更好發展，提高公共產品供給效率，加快補短板建設，充分發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用，增強經濟內生增長動力，現提出以下意見。

 

　　一、創造民間資本參與PPP項目的良好環境

　　不斷加大基礎設施領域開放力度，除國家法律法規明確禁止準入的行業和領域外，一律向民間資本開放，不得以任何名義、任何形式限制民間資本參與PPP項目。在制定PPP政策、編制PPP規劃、確定PPP項目實施方案時，注重聽取民營企業的意見，充分吸收采納民營企業的合理建議。主動為民營企業服務，不斷優化營商環境，構建“親”“清”新型政商關系，為民間資本參與PPP項目創造更加公平、規范、開放的市場環境。對民間資本主導或參與的PPP項目，鼓勵開通前期工作辦理等方面的“綠色通道”。鼓勵結合本地區實際，依法依規出臺更多的優惠政策。

 

　　二、分類施策支持民間資本參與PPP項目

　　針對不同PPP項目投資規模、合作期限、技術要求、運營管理等特點，采取多種方式積極支持民間資本參與，充分發揮民營企業創新、運營等方面的優勢。對商業運營潛力大、投資規模適度、適合民間資本參與的PPP項目，積極支持民間資本控股，提高項目運營效率。對投資規模大、合作期限長、工程技術復雜的項目，鼓勵民營企業相互合作，或與國有企業、外商投資企業等合作，通過組建投標聯合體、成立混合所有制公司等方式參與，充分發揮不同企業比較優勢。鼓勵民間資本成立或參與投資基金，將分散的資金集中起來，由專業機構管理并投資PPP項目，獲取長期穩定收益。

 

　　三、鼓勵民營企業運用PPP模式盤活存量資產

　　積極采取轉讓-運營-移交（TOT）、改擴建-運營-移交（ROT）等多種運作方式，規范有序盤活存量資產，吸引民間資本參與，避免項目規劃選址、征地拆遷等比較復雜的前期工作由民營企業承擔。盤活資產回收的資金主要用于補短板項目建設，形成新的優質資產，實現投資良性循環。對適宜采取PPP模式的存量項目，鼓勵多采用轉讓項目的經營權、收費權等方式盤活存量資產，降低轉讓難度，提高盤活效率。對已經采取PPP模式的存量項目，經與社會資本方協商一致，在保證有效監管的前提下，可通過股權轉讓等多種方式，將政府方持有的股權部分或全部轉讓給民營企業。對在建的政府投資項目，積極探索、規范有序推進PPP模式，吸引民間資本參與。

 

　　四、持續做好民營企業PPP項目推介工作

　　依托全國投資項目在線審批監管平臺建立的PPP項目庫，對入庫項目定期進行梳理，規范有序開展推介工作，適時選擇回報機制明確、運營收益潛力大、前期工作成熟的PPP項目，向民營企業推介。重點推介以使用者付費為主的特許經營類項目，審慎推介完全依靠政府付費的PPP項目，以降低地方政府支出壓力，防范地方債務風險。各地發展改革部門要與當地行業主管部門、工商聯、行業協會等加強合作，通過多種方式推介優質項目、介紹典型案例，加大政策宣傳解讀和業務培訓力度，幫助民營企業更好參與PPP項目。

 

　　五、科學合理設定社會資本方選擇標準

　　嚴格按照《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國政府采購法》規定，通過公開招標等競爭性方式選擇PPP項目的社會資本方。合理確定社會資本方資格，不得設置超過項目實際需要的注冊資本金、資產規模、銀行存款證明或融資意向函等條件，不得設置與項目投融資、建設、運營無關的準入條件。規范投標保證金設置，除合法合規的投標保證金外，不得以任何其他名義設置投標擔保要求，推行以銀行保函方式繳納保證金?？茖W設置評標標準，綜合考慮投標人的工程技術、運營水平、投融資能力、投標報價等因素。鼓勵通過組建高質量的PPP項目特殊目的載體（SPV）等方式，整合各方資源，完善項目治理結構，提高專業化運作能力。支持民間資本股權占比高的社會資本參與PPP項目，調動民間資本積極性。同等條件下，優先選擇運營經驗豐富、商業運作水平高、創新創造能力強的民營企業。

 

　　六、依法簽訂規范、有效、全面的PPP項目合同

　　在與民營企業充分協商、利益共享、風險共擔的基礎上，客觀合理、全面詳盡地訂立PPP項目合同。明確各方責權利和爭議解決方式，合理確定價格調整機制，科學設定運營服務績效標準，有效設置排他性條款，保障項目順利實施。PPP項目合同既要規范民營企業投資行為，確保項目持續穩定運行，也要保證當政府方不依法履約時，民營企業可以及時獲得合理補償乃至合法退出。要依據相關法律法規和合同約定，對PPP項目進行全生命周期監管。禁止政府和投資人簽訂承諾回購投資本金、承諾最低收益等條款，嚴禁利用PPP模式違法違規變相舉債，嚴防地方政府隱性債務風險。

　　七、加大民間資本PPP項目融資支持力度

　　鼓勵政府投資通過資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式支持民間資本PPP項目，鼓勵各級政府出資的PPP基金投資民間資本PPP項目。鼓勵各類金融機構發揮專業優勢，大力開展PPP項目金融產品創新，支持開展基于項目本身現金流的有限追索融資，有針對性地為民間資本PPP項目提供優質金融服務。積極推進符合條件的民間資本PPP項目發行債券、開展資產證券化，拓寬項目融資渠道。按照統一標準對參與PPP項目的民營企業等各類社會資本方進行信用評級，引導金融市場和金融機構根據評級結果等加大對民營企業的融資支持力度。

 

　　八、提高咨詢機構的PPP業務能力

　　咨詢機構要堅持“合法、合規、專業、自律”的原則，深入研究民間資本參與PPP項目咨詢服務新要求，加強PPP項目策劃、論證、建設、運營階段管理能力建設，準確把握民間資本參與PPP項目的商業訴求，提高項目全過程咨詢服務能力。健全行業自律管理體系，通過PPP咨詢機構論壇等多種形式，加強同業交流與合作。制定和完善PPP咨詢業務操作標準規范，著力解決PPP項目工程技術、招投標、投融資、項目管理、法律和財務等方面難題，為民間資本PPP項目提供優質高效的咨詢服務。

 

　　九、評選民間資本PPP項目典型案例

　　各地在已經引入民間資本的PPP項目中，適時評選在項目運作規范、交易結構合理、運營持續穩定、商業模式創新、回報機制明確等方面具有參考示范價值的典型案例，總結經驗、加強宣傳，發揮示范效應。國家發展改革委將會同有關行業主管部門組織專家對各地報送的案例進行評審和篩選，挑選出若干典型案例進行宣傳，優先推薦發行PPP項目資產證券化產品。對支持和鼓勵民間資本參與PPP項目工作積極主動、典型案例多的地區，在安排PPP項目前期工作中央預算內投資時予以傾斜支持。

 

　　十、加強政府和社會資本合作誠信體系建設

　　建立健全PPP項目守信踐諾機制，準確記錄并客觀評價政府方和民營企業在PPP項目實施過程中的履約情況。政府方要嚴格履行各項約定義務，做出履約守信表率，堅決杜絕“新官不理舊賬”現象。民營企業也要認真履行合同，持續穩定提供高質量且成本合理的公共產品和服務。將PPP項目各方信用記錄，納入全國信用信息共享平臺供各部門、各地區共享，并依法通過“信用中國”網站公示。將嚴重失信責任主體納入黑名單，并開展聯合懲戒。

　　鼓勵民間資本參與PPP項目是貫徹落實黨中央、國務院關于激發民間有效投資活力、促進經濟持續健康發展的重要措施，是充分發揮投資對優化供給結構關鍵性作用的重要抓手。各地發展改革部門要高度重視，加強組織領導，努力破除制約民間資本參與PPP項目的困難和障礙，切實保障民間資本合法權益，推動民間資本PPP項目規范有序發展。

　　

國家發展改革委

2017年11月28日