近年來，武漢市多措并舉推進公共機構節能降碳工作，2020-2022年市級公共機構能耗呈現逐年下降趨勢，2022年人均綜合能耗、單位建筑面積綜合能耗、人均用電、人均用水同比2020年分別下降3.44%、2.02%、3.23%和3.35%。

 

一、節能降碳取得初步成效

 

（一）示范引領成效顯著。全市共建成國家級節約型公共機構能效領跑者1家、水效領跑者1家、示范單位7家、生活垃圾分類示范點3家，省公共機構節能示范單位15家、生活垃圾分類示范點11家、節水型公共機構81家。

 

（二）目標管理逐步完善。出臺《武漢市公共機構能耗定額標準》后，公共機構能耗達標率逐年提升，2022年單位面積、人均能耗達標率分別達到90.64%、87.44%。

 

（三）用能管理持續加強。督促開展能源審計、落實整改措施，做好能耗統計和分析。武漢市第一醫院于2020年進行能源審計并落實整改后，能耗持續下降，2022年綜合能耗降低4.94%。

 

（四）市場化機制推廣應用。制定印發《關于加快推進武漢市公共機構采用能源費用托管服務工作的實施方案》，6家單位已實施能源費用托管項目。其中，武漢東湖新技術開發區管委會集中辦公區開展能源費用托管服務后，樓群總電耗下降15%，人力資源指數下降40%；武漢市中心醫院預計10年內節能總量可達到6320噸標準煤。

 

（五）綠色低碳改造著力推進。市婦聯大樓更換中央空調系統后，綜合電費、水費和衛生費與同期相比減少41.35%；推廣太陽能光伏光熱項目，探索利用建筑屋頂、立面、車棚頂面等空間安裝光伏發電設施；大力推廣使用新能源汽車，在全市黨政機關更新車輛中新能源汽車占比60%以上。

 

（六）智慧管理平臺完成搭建。對市本級公共機構進行能耗實時管理，提供設備運行狀態監測、能耗監測、能效分析、節能減排智能運維等智慧服務。江夏區、蔡甸區運用自行研發的能耗監管平臺，實現對公共機構能耗實時精準調度監控。

 

二、武漢市公共機構節能工作面臨的困境

 

盡管制度建設、節能技術應用和節能改造項目等在持續推進，但武漢市能耗下降率和達標率均呈現逐年減緩的趨勢。2022年能耗下降率相比2021年減少約1個百分點，單位建筑面積能耗達標提高率減少8.23%，說明現有綠色低碳管理體系和節能技術條件的邊際效用呈現遞減趨勢，節能降碳效果有限，可持續能力較弱。

 

（一）節能降碳資金保障不充足。公共機構綠色低碳建設仍未設立專項資金支持，導致能源審計、節能改造費用、建設評審等費用得不到充分保障。部分公共機構尤其是黨政機關節能資金來源相對單一，對財政資金依賴性較強，多數單位自身經費預算僅夠維護維修現有設備，而節能技術、產品采購成本高，投資回報周期長，導致這些單位的采購意愿不強，一定程度上限制了綠色低碳建設的速度和規模。

 

（二）財政與監管約束較弱。公共機構能源消費缺乏剛性管控，能耗超標對財政撥款額度及日常運維資金使用基本無影響，能源審計結果、能耗定額標準未能形成硬約束。公共機構節能降碳工作暫未納入市級績效考核目標，能耗監督管理和節能工作推進缺乏有效抓手。盡管建立了一批節約型公共機構示范單位，但驗收后缺乏長效的監督考核機制，持續性不足。沒有對節能突出單位、個人設立獎勵或補償機制，正向激勵不足，內生動力有限。

 

（三）用能差異顯著增大管理難度。不同類型的公共機構建筑面積、用能模式、能耗規模懸殊，統一管理困難重重。例如，行政機關中大多單位辦公區分散、個體規模小，2022年集中辦公的市級行政機關僅占23.10%，節能規模效益低，管理成本較高。醫療類機構未將綠色低碳建設納入應急管理體系，受突發公共衛生事件影響大，緊急狀態下能耗較高。教育類機構的用能人員中青少年居多，日常管理和節能宣傳難度更大。場館類公共機構大多為半開放式且建筑面積大，用能人數多，能源剛需大。

 

三、技術與管理雙輪驅動節能降碳創新理論框架構建

 

（一）技術與管理雙輪驅動概念界定。技術與管理雙輪驅動指在公共機構節能降耗體系建設中形成的一種可持續動力模式，強調科技創新與管理創新效能的共同作用，注重二者的深度融合與有機聯動，以克服公共機構節能降碳工作中的壁壘和障礙，切實激發節能主體能動性，長效推動節能降碳工作的高質量發展。該模式以技術創新推動節能降碳提質增效，形成節能降碳的系統能力；以管理創新增強各主體的協調性，調整優化工作機制。兩個輪子相互協調、持續發力，構建起各類主體主動作為、協同互動，各類要素順暢流動、高效配置的節能降耗生態體系。

 

合同能源管理是一種以節省能源費用支付節能項目全部成本的節能投資方式，這種方式正是以技術與管理創新雙輪驅動實現節能降碳的市場模式。具體來講，合同能源管理是由節能服務公司與用能單位簽訂節能服務合同，向其提供能源審計、節能改造、設備采購、運行維護等綜合服務，并從節省的費用中回收投資、獲取利潤。一方面，最大效益化動機驅使節能服務公司運用先進節能技術保障用能單位獲得足夠節能量，推動節能技術的創新推廣，提高能源資源利用效率；另一方面，該模式通過管理創新引入市場化手段，降低用能單位節能改造的資金和技術風險，減輕對財政資金依賴，提升節能專業化水平。

 

（二）技術與管理雙輪驅動公共機構節能降耗的必要性。一是解決公共機構節能外部性問題的有效途徑。公共機構節能具有外部經濟性，由于環境質量和能源資源具有非排他性和產權的模糊性，在無強制規定和有效激勵的條件下，單位或個人選擇節能行為所產生的效益往往會被其他未參與主體共享，但獲利主體不用向采取節能行為的主體支付報酬。這時，節能行為的個體收益小于社會效益，資源配置遠離帕累托最優，導致公共機構節能供給不足，積極性不高。

 

外部性問題需要通過政府強制性征稅或補貼將其內部化來解決，合同能源管理正是以政府購買節能服務的方式將節能外部性內部化，通過機制創新對節能效益生產者進行經濟補償，有效消除節能主體與未參與主體之間的效益偏差，提升節能工作的供給和質量。

 

二是突破現有制度瓶頸的有力支撐。當前武漢市公共機構節能工作大多以政府強制性干預的命令——控制型規制為主，例如雙控與定額相結合的節能目標管理模式、重點用能單位審計制度等，這類規制通過自上而下的壓力傳導機制，雖能使節能績效在短期內得到可測量的改善，但執行成本較高，可持續性不強。另外，在命令——控制型規制下公共機構更傾向于完成規定動作，對采用節能新技術、超額完成節能工作的激勵作用不大。

 

合同能源管理的本質是一種以市場為基礎的激勵性規制，通過借助市場信號引導自下而上的自發性節能行為，使參與主體獲得一定程度的行動自由的同時，以市場化手段優化各類節能要素在行業、單位間的配置，以經濟激勵推動能源消費結構轉型，解決節能投入原動力不足問題，促進節能新技術、新產品在公共機構的推廣利用。

 

（三）技術與管理雙輪驅動作用機制。整體性治理。首先，盡管公共機構包括黨政機關、事業單位和團體組織等多種類型，但由于經費均以財政性資金為主，社會公眾更傾向以“政府”作為公共機構節能的責任主體關注監督。其次，各類公共機構布局分散，用能差異較大，節能潛力不均，其中節能潛力較差、規模不經濟的單位很難受市場青睞，只有將公共機構作為一個整體打包，計算全局規模效益，才能更好地吸引市場參與，達到整體節能降碳的目的。

 

因此，技術與管理雙輪驅動應以整體性治理為基礎，著眼于政府各部門的整體性運作，強調政策過程的統一同步和基于節能工作的協同整合，通過建立扁平化的組織結構和網絡化的組織體系打破部門、單位間壁壘，理順條塊關系，增強區域節能統籌力。整體性治理在實現路徑上強調信息技術賦能，通過人工智能、大數據等信息技術實現跨組織、跨區域的合作，通過統籌頂層設計與分類規劃，加強公共機構用能的精細化、動態化管理水平，為節能信息數據資源的快速集合與共享提供便利，不斷提升公共機構節能的整體治理效能。

 

政府與市場共治。以政府主導的命令——控制型管理模式由于執行成本較高產生諸多困境，而當前節能市場缺乏完善的制度規范與監管，可能出現由信息不對稱導致的道德風險問題，因此應盡量避免政府或市場的“單中心”治理。

 

合同能源管理模式要求政府與市場共治，理順政府與市場關系，鼓勵政府和市場之間的互動協作，提供高效優質的節能服務。一方面，合同能源管理通過市場化機制降低公共機構節能改造的資金和技術風險，將節能量直接轉變為價值效益，推動綠色低碳建設方式由原有的被動修復轉變為主動建設創收；另一方面，也要求政府加強頂層制度設計，完善法規制度和配套措施建設，強化監管職能和標準引領，推動各個領域、環節、部門統籌協調，形成統一開放、競爭有序、制度完備的節能市場體系。

 

激勵相容理論。激勵相容理論是解決信息不對稱下“代理人問題”的有效路徑，通過制度安排將委托人與代理人的利益進行有效“捆綁”,使委托人利益最大化通過代理人的效用最大化行為來實現。

 

公共機構與節能服務企業構成了一種委托——代理關系，公共機構作為委托人，期望獲得節能效益的最大化；節能服務企業作為代理人，希望節能預算與實際能耗形成最大化差額。合同能源管理將公共機構節能效益最大化與節能服務企業收益最大化相統一，最大程度地協調節能服務企業的決策活動與公共機構需求相匹配，解決公共機構節能資金保障不足、先進技術應用不到位等問題。

 

四、技術與管理雙輪驅動實現路徑

 

現階段市場引領的技術創新主體地位越發凸顯，技術創新供給質量不斷提升，然而節能降碳工作機制尚未完善，仍存在約束不強、資金保障不足、技術運用不充分等困境，管理創新的驅動效應不明顯，導致技術與管理創新不協調、不同步，雙輪驅動作用乏力。因此，當前應聚焦創新完善管理體制機制，推動雙輪驅動持續發力，促進節能降碳工作的高質量發展。

 

（一）硬約束為雙輪驅動提供基礎條件。強化能耗定額指標指揮棒的作用。第一，建立規范的監督考核機制，根據節能工作現狀，將考核清單和定額標準法律化、制度化；第二，將能耗定額標準作為推動能源資源節約工作高質量發展的重要抓手，逐步推動納入市級績效考核，引導公共機構積極對照定額開展能效對標，以硬約束壓實主體責任。

 

促進能源審計結果應用。第一，加大審計系統和能源核算調查系統的協同力度，擴大重點單位的用能審計范圍；第二，嚴格將考核結果與承諾的工作目標對照，對考核不合格的進行追責；第三，加強跟蹤式和階段式的動態考核，將定期抽查與年終考核相結合。

 

形成基于節能降耗績效的獎懲制度。會同市財政局建立能源資源消耗與預算安排相結合的財政管理制度，根據考核結果對節能工作突出的單位予以獎勵，對考核未達標的單位予以一定比例的經費縮減，以負向激勵督促其整改，但需給予適當的緩沖期。

 

（二）少量財政資金撬動市場活力。以財政資金支持節能技術創新。第一，綜合運用財政資金引導、稅收調節和政府綠色采購等多種措施支持節能技術發展。第二，加強原始創新投入，引導綠色金融產品開發為節能技術創新營造良好的市場環境和發展生態。

 

以財稅政策引導節能服務產業發展。制定完善的稅收優惠、稅費減免政策，吸引更多主體進入節能服務產業；強化稅收傾斜政策，促進更多社會資本流入；建立健全財政貼息、信用擔保體系，通過間接性財政措施促進形成成熟的服務產業市場。

 

（三）管理創新維護適度競爭的良性市場秩序。進一步鼓勵公共機構采用合同能源管理模式。加強頂層設計，做好整體實施規劃，提高干部職工對合同能源管理政策和工作機制的認識，促進形成協商機制；規范細化財政預算及支付核算、政府采購等配套政策，減少項目實施的障礙和壁壘；結合試點編制案例集和指導手冊，提供經驗指導。

 

完善配套措施規范節能服務市場。建立項目效果評價體系，并對節能服務企業評級；完善節能服務市場監管體系，引入財政、審計、紀檢和社會監督多種形式，壓實監督管理職能；構建第三方認證機制，加強對第三方節能審核和咨詢機構的培育；加強節能服務信用體系建設，構建失信黑名單，加強對失信的聯合懲戒；完善市場主體退出機制，構建常態化、科學化的市場退出方式，激發主體競爭活力。

 

（四）信息技術支撐公共機構節能降碳建設。完善武漢市公共機構節能降耗綜合管理平臺。整合升級公共機構能源資源綜合信息平臺，以信息技術克服武漢市公共機構分散、難以整合的現實困境，提高用能數據采集的完整性、準確性、時效性，對能耗異常情況進行實時報警和預警提醒。

 

實現對節能降碳數據的深度挖掘。加強大數據挖掘分析技術在公共機構節能領域的應用，活化能源資源消耗數據運用，為決策和日常運維提供數據支撐。

 

建立公共機構節能降碳的空間數據。將公共機構節能管理平臺與辦公用房數據平臺打通，統籌規劃節能降碳和辦公用房集中統一管理工作，精準指導公共機構用能行為，提升節能管理的時空協同能力。 

 

（文/武漢市機關事務管理局  華中科技大學機關事務管理研究中心）

 

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