碳關稅：歐盟CBAM與美國CCA的比較

 

　　(一)歐盟碳邊境調節機制塵埃落定

 

　　2022年12月13日歐洲議會與歐洲理事會達成臨時協議，正式確定建立歐盟碳邊境調節機制(以下簡稱CBAM)，并將于2023年10月1日起正式生效，意味著全球首個“碳關稅”機制即將進入實施階段。

 

　　2023-2026年將是CBAM的過渡期，過渡期內申報企業只需要履行報告義務，2026年，歐盟將正式征收“碳關稅”。鋼鐵、水泥、電力、化肥、鋁和氫氣，以及特定情況下的間接排放和下游產品將成為第一批納入征收范圍的行業。到2030年歐盟預計將歐盟碳市場涵蓋的所有商品囊括進征稅范圍，而歐盟碳市場將從2026年開始削減免費配額，直到2034年全部取消。歐盟委員會將主要負責CBAM的執行和監管。

 

　　盡管歐盟CBAM的實施已經板上釘釘，但國際上圍繞碳關稅的爭議也從未停歇。爭議的核心聚焦于CBAM是否違背世貿組織協定(WTO)原則，并對多邊貿易體制帶來破壞。我國曾明確表明對CBAM的反對立場，印度、俄羅斯、巴西等國也針對歐盟CBAM表達了擔憂和抨擊，認為其具有歧視性和不公平性，違反自由貿易相關規定，是危險的貿易壁壘行為。而歐盟始終堅持，并認為CBAM與WTO原則本質上是相適應的，也希望通過開展碳定價和履約促使全球各國都能夠推行具有氣候雄心的政策。關稅與貿易總協定(GATT)中的例外條款即“為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施”和“與保護可用竭自然資源有關的措施”，被外界認為將是歐盟在彌合CBAM與WTO的爭端中最有可能加以利用的條款。

 

　　(二)美版“碳關稅”雛形顯現

 

　　2022年6月，美國《清潔競爭法案》(以下簡稱CCA)草案公布，向外界展示了美國“碳關稅”的雛形。相較于歐盟CBAM，CCA呈現了另一種“征稅”形式。

 

　　美國CCA的征稅邏輯是，以美國產品的平均碳排放水平為基準，對碳排放水平高于基準的進口產品和本國產品征收碳稅。

 

　　在征收時間上，從2024年開始，對碳排放水平高于基準線值的部分征收55美元/噸的碳稅。之后每年在上年碳稅價格上按照通貨膨脹率疊加5%進行上浮。

 

　　在征收范圍上，2024年和2025年CCA征收的范圍將覆蓋21個行業的產品。從2026年開始，對進口產品的征稅范圍將進一步延伸至下游制成品，如進口產品含有500磅以上CCA納管產品也將征稅。到2028年，這一標準將收緊至100磅。

 

　　在進口產品碳排放水平核定層面，如果進口商品原產國具備透明的、可核驗的且可信的碳排放信息，且該國是“透明市場經濟體(transparent market economy)”的話，美國將承認該產品的碳排放信息。否則，將采用原產國行業產品的平均碳排放強度。如果原產國的排放數據不可靠或無法驗證，則采用該國整體碳排放強度。

 

　　從整體上看，美國CCA提案還處于初級階段，離形成正式文本還有一段距離，也存在部分監管漏洞和不明確的地方，例如：如何定義“透明經濟體”、是否豁免已經在出口國進行碳排放履約的產品等。但該法案能側面反映美國在建立自己“碳關稅”制度上的設計思路和機制雛形。

 

　　從目前的版本看，美版“碳關稅”相較于歐盟CBAM實現了與碳市場的脫鉤，這與美國尚未建立全國碳市場的國情有關。盡管美國CCA與歐盟CBAM征收機制不同，且雙方理論上難以形成互相豁免，但美國緊跟歐盟制定“碳關稅”政策，一方面展示出對傳統盟友歐盟氣候政策的支持，并表達對于“碳關稅”的開放態度，另一方面也看到了實施“碳關稅”對于保護和發展本國制造業的積極作用。

 

　　氣候俱樂部：發達經濟體的合縱連橫

 

　　在氣候問題日益成為全球治理議程核心的當下，各國更加意識到氣候話語權的重要性，而發達國家似乎更加有意結成氣候聯盟，主導全球氣候治理話語權。在CBAM協議簽署的前一天，七國集團正式宣布“氣候俱樂部”成立。氣候俱樂部將重點關注工業部門的減排，以加速推進工業部門綠色升級，并將促進各國建立更具雄心且更透明的氣候政策，尤其在碳排放的核算和報告機制方面，將強化合作，在國際層面打擊碳泄漏。

 

　　近期，歐美有意成立“鋼鐵俱樂部”。2022年10月31日，美國和歐盟同意結束鋼鐵和鋁的貿易爭端，以恢復鋼鐵和鋁產品貿易正常化，并計劃在未來兩年內制定一系列促進鋼鐵和鋁行業低碳轉型的政策，確保進口的高碳鋼和鋁產品無法規避這些政策。

 

　　盡管G7氣候俱樂部才邁出一小步，相關運作機制還未正式建立，“鋼鐵俱樂部”也還處在概念階段，但可以明確的是：在國際貿易規則與應對氣候變化規則越來越交織的背景下，發達經濟體有意建立“氣候聯盟”，在內部建立一套包括碳關稅在內的，互認的應對氣候變化新機制，并試圖利用其在經濟和貿易領域的影響力將機制和配套的標準擴大到全球范圍。

 

　　小結：國際氣候博弈新動態

 

　　應對氣候變化問題需要國際合作，但迄今為止應對氣候變化問題與國家發展權問題之間的強對立關系并未從根本上得到緩解，致使國際氣候談判進展緩慢。應對氣候變化是應基于“現實與后果”還是要尊重“道義與公平”，一直是發達國家與發展中國家氣候談判過程中博弈的重點。近年來，發達經濟體應對國際氣候問題方面上發生了細微的變化，體現在：

 

　　內部更“團結”。在行動方式上，發達經濟體醞釀成立各種內部氣候合作關系，實現內部團結一致，減少分歧，進一步牢牢控制氣候政策、標準、科技等方面的話語權。

 

　　創新“游戲規則”。以促進減排為由，利用自身經貿優勢地位和氣候保護的“道義制高點”，主導國際氣候政策的制定，通過設置各種類似“碳關稅”的貿易機制，制造綠色壁壘。

 

　　氣候援助“畫餅充饑”。歐盟的CBAM、美國的CCA都設置了幫助最不發達國家實施綠色發展的條款，也表示有意對最不發達國家實施豁免，以便爭取其支持。

 

　　在國際氣候博弈加劇的當下，國際氣候合作將面臨諸多挑戰：

 

　　發展中國家發展權力受到擠壓。歐美碳關稅不排除有繞開WTO強行征收的可能，將對現有貿易秩序帶來沖擊。假若其他國家對歐美碳關稅采取相應的反制措施，將對全球貿易自由化帶來進一步嚴重沖擊，全球貿易秩序將面臨崩潰。

 

　　全球氣候將加速惡化。碳關稅制造的貿易壁壘將弱化發展中國家產品的價格優勢，影響出口。隨著出口減弱，經濟增長放緩帶來的失業、貧困、政府財政收入降低、外匯失衡等問題都將成為政府優先于氣候問題亟待解決的事項，導致全球氣候加速惡化。

 

　　發達國家將承受高物價。碳關稅的實施將會使一部分制造業回流，從而導致發達經濟體居民不得不承受高物價。

 

　　我國的應對思考

 

　　(一)關注“透明市場經濟體”概念

 

　　在美國肆意破壞國際規則，推行單邊主義和貿易保護主義的背景下，美國CCA中提及的“透明市場經濟體”概念尤其值得注意。根據CCA規定，一旦被定義為非透明經濟體，其出口美國的產品將按該國整體碳排放強度征稅，而我國碳排放強度約為美國的3倍，一旦美國濫用自由裁量權，將我國列為非透明經濟體，將其友岸制造國家列為透明經濟體甚至豁免國家，將進一步打壓我國出口型企業的生存空間。

 

　　我國正處于要素和投資驅動型向創新驅動型轉換的經濟變革中，成本優勢依然我國出口產品的核心競爭力之一，歐美碳關稅將使我國出口型企業面臨更大的轉型壓力。同時，我國不具備像發達國家一樣對進口產品征收碳關稅的基礎。我國進口的商品主要集中于高端制造業產品和基礎原材料產品，暫不具有國產替代性。此外，我國出口結構中，外商投資企業出口金額占比高，存在產業鏈轉移的風險。

 

　　(二)強化與歐盟的談判與合作

 

　　從國際關系的視角來看，相較于美國用冷戰思維處理中美關系，歐盟基于其自身戰略自主的長期戰略目標，保持與我國常態的競爭合作關系，中歐就共同談判制定國際氣候標準、方式方法的對話空間遠大于中美。

 

　　從征收目的來看，歐盟CBAM的核心訴求是通過為碳排放定價，以價格手段倒逼各國采取更有力的減排措施。在征收方式方法上歐盟CBAM基于一套較為合理的碳排放核算、履約和交易機制設立，較美國CCA更加透明，且出口產品在生產地碳履約的成本可以進行抵扣。而美版碳關稅完全有可能淪為美國打壓發展中國家經濟和產業的工具。

 

　　從發展趨勢來看，越來越多的發達經濟體正在制定各自碳關稅制度，而發展中國家反制措施有限。

 

　　從發展規劃來看，我國將堅定不移的推行綠色發展，無論是綠色基礎設施方面，還是制度框架層面都在加速形成產業低碳化和低碳產業化的沃土，更有利于服務企業建立綠色產業鏈，打造綠色競爭力。

 

　　綜上而言，如果發達國家征收碳關稅難以避免，基于兩權相害取其輕的原則，我們應當強化與歐盟的談判和合作，一方面基于歐盟CBAM的核心框架推動全球制定統一的、透明的碳關稅機制；另一方面從歐盟CBAM的核心訴求出發，聯合發展中國家與歐盟開展談判，商討兼顧共同但有區別的原則，推動制定更加合理的豁免和抵消機制。

 

　　(三)高質量共建“一帶一路”

 

　　黨的二十大報告指出，“積極參與應對氣候變化全球治理”。展望未來，我國應繼續堅持共同但有區別的責任原則，進一步發揮發展中大國的引領作用，加強“一帶一路”國家在綠色發展領域的合作，擴大發展中國家在國際氣候乃至經貿領域的話語權。在外交上，站在發展中國家的立場出發，在“一帶一路”倡議的框架下，合作共建氣候對話平臺，團結發展中國家，形成合力應對發達國家的綠色壁壘。在政策和標準制定上，積極參與國際綠色標準制定，以公平公正的原則，使政策、標準與各國發展節奏相適應。在技術和金融支持方面，分享中國綠色發展經驗，為發展中國家提供力所能及的資金、技術支持，鼓勵企業赴境外設立聚焦綠色低碳領域的股權投資基金，幫助提高環境治理能力。在產業發展上，加速產業鏈在“一帶一路”國家中的布局，為發展中國家提供可持續發展項目資源，支持“一帶一路”國家基礎設施互聯互通和經濟一體化，形成經濟向心力。

 

　　(四)加快國內綠色轉型

 

　　綠色發展是我國高質量發展的內在需求，也是我國應對發達國家綠色壁壘的最優解。一方面我國需進一步加大綠色能源基礎設施建設，構建現代能源體系，通過統籌推進大型風電光伏基地和管網基礎設施建設，增加綠色低碳能源的供給，在不增加額外用能成本的情況下，降低企業用能過程中的碳排放，吸引對低碳能源有需求的產業轉移至我國。另一方面應加快綠色低碳科技創新，強化基礎研究、前沿技術布局和科技攻關，圍繞能源、工業、建筑交通、碳匯等領域加快先進綠色低碳技術研發。