設立國家環境保護基金和國家綠色發展基金是我國生態環境保護歷史中的一個探索熱點和難點，大體經歷了早期研究、中期探索、近期設計建立三個階段。早期研究主要是針對排污收費制度改革的政府主導型國家環境保護基金，后期研究才真正轉入國家綠色發展基金的探索和設計。

 

 

早期研究：基于排污收費制度改革

 

1994年，世界銀行中國技術援助項目《中國排污收費制度設計及其實施研究》（TA-B-8-1）開啟了中國排污收費制度的改革進程。該項目是當時最大的一個環境經濟政策研究項目，旨在對1979年我國開始實施的排污收費制度進行全面完善和改革設計。改革主要涉及排污收費標準與征收制度、排污收費資金使用政策兩大方面。時任國家環境保護局局長解振華和全國人大環境與資源保護委員會主任委員曲格平直接領導推動排污收費制度改革，財政部和原國家發展計劃委員會給予了全面的支持。這個時期的排污費資金使用改革方向就是借鑒歐美國家政府基金模式，把原先企業無償使用的排污費資金改革成有償使用（免息或低息），建立各級政府的環境保護基金，解決企業污染治理資金嚴重不足的問題。當時沈陽市在全國率先設立了地方環境保護基金，隨著沈陽環境保護基金的建立，全國許多地方都開始設立環境保護基金。在國家層面上，楊金田、王金南牽頭完成的《中國排污收費制度設計及其實施研究》（TA-B-8-1）也提出了明確的國家環境保護基金建議方案，同時國家環境保護局也向亞洲開發銀行等金融機構尋求設立國家環境保護基金的支持。鑒于當時排污費資金的中央地方分配機制剛剛建立、很多地方不支持中央集中排污費資金、排污費資金收入規模只有50億元、對排污費資金性質認識差異較大等原因，基于排污收費制度的國家環境保護基金建立最終無果，但研究層面的工作基本上沒有停止。

 

 

中期探索：基于環境保護稅開征

 

基于上述項目設計的排污收費制度改革方案終于在2003年開始在全國全面實施。可以說，新的排污收費制度實際上就是歐美國家實施的污染排放稅，改變了過去簡單的“超標收費”的做法，實施了基于污染當量的污染物排放總量收費。但是，2003年的排污收費制度改革，只是針對收費標準和征收制度的改革，沒有觸及資金使用政策。隨著2003年新排污收費制度改革的推進，中央按照10%的比例集中了地方排污收費資金，環保部門又開始討論排污費資金的使用政策，環保部門試圖通過設立環境保護基金繼續保持能力建設的資金渠道。2017年，全國人大常委會通過了《環境保護稅法》，所有環境保護稅都納入了地方財政預算資金，原先的環保部門自身能力建設以及中央集中的污染治理資金機制受到了一些挑戰。最終，在黨的十八大提出生態文明建設和綠色發展理念的新形勢下，環保部門放棄了原先的國家環境保護基金方案，開始與財政部積極推動國家綠色發展基金方案的研究和設計。

 

 

設計建立：基于生態文明和綠色發展

 

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設和綠色發展。黨中央、國務院就加強生態文明建設、推動綠色發展作出了一系列重要決策部署。2015年，黨的十八屆五中全會明確要求“發展綠色金融、設立綠色發展基金”。2016年，G20財長和央行行長會議對政府通過綠色金融帶動民間資本進入綠色投資領域達成共識，明確提出建立綠色發展基金。《中共中央 國務院關于服務實體經濟防控金融風險深化金融改革的若干意見》（2017年）、《中共中央 國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》（2018年）、《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于構建現代環境治理體系的指導意見》（2020年）等文件均對設立國家綠色發展基金進行了部署，使得設立國家綠色發展基金正式進入快車道。

 

2020年，在全球經濟下行、各國都在尋求“綠色復蘇”的新形勢下，各籌辦單位仍然順利召開基金公司發起人大會、第一次股東大會、董事會、監事會等會議，圓滿完成國家綠色發展基金股份有限公司注冊，超額完成募資任務。在上海設立國家綠色發展基金，一方面有利于借力上海作為國際金融中心的獨特優勢，加快健全多元化生態環保投入渠道，利用市場機制支持綠色發展，推動生態文明和美麗中國建設；另一方面有利于充分調動社會資本投入綠色產業的積極性，更好地推進長江經濟帶發展等重大國家戰略，助力打贏打好污染防治攻堅戰。

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