一、熱點關注

滿莉（學術類 深圳鐵漢生態環境股份有限公司）：社會資本尤其是民營企業在參與PPP 項目過程中遇到了哪些現金流問題？有哪些相關建議？

二、交流實錄

周蘭萍（法律類 北京市中倫（上海）律師事務所）：

社會資本尤其是民營企業在PPP 項目的不同階段會遇到不同的現金流問題。首先是建設期融資難和墊資施工等問題。一是作為社會資本的民營企業，相比于國有企業，在項目融資上存在先天性的劣勢。二是 PPP 項目融資審批流程冗長，對于部分前期工作不成熟的項目更是如此。三是項目建設投資常包含一定比例的征拆遷補償費，項目啟動即需支付，此外政府方對項目工期又要求較高，工程進度款支付壓力大。因 此，實踐中常常會導致社會資本不得不采取股東借款、墊資 施工等方式解決建設資金缺口，對其現金流造成影響。其次 是運營期前期收入不足與還本付息的矛盾。從項目公司現金流入來看，對于采取使用者付費回報機制的項目，運營期初 市場需求量不足，使用者付費收入有限；對于政府付費或可 行性缺口補助類項目，項目公司在整個運營期內的收入曲線往往又呈現“前少后多”或“等額年金”的模式（與政府付 費模型有關），即運營期初同樣可能面臨收入不足問題。而

 

從現金流出來看，提供貸款的金融機構通常會要求項目公司采取等額本金或等額本息方式還本付息，項目公司在運營期初承擔的貸款償付壓力最高。因此，該種現金流入和流出的不匹配，也可能導致項目公司存在資金缺口，需要社會資本股東給予流動性支持。最后是運營期后期的資本金沉淀問 題。我國的固定資產投資項目實行項目資本金制度，目前實 踐中，部分行業（如軌道交通）PPP 項目總投資額動輒數十億上百億，項目資本金比例則高達 40、50 ，導致建設期需投入的項目資本金數額極高。按照規定，項目資本金必須通過非債務性方式投資于項目，因此實踐中主要是采取注冊資本（實收資本）和資本公積方式投入。而隨著項目的逐漸運營，項目公司在后期將會通過計提折舊等方式產生大量的資金沉淀，但受制于 PPP 項目中各種退出路徑下所存在的現實障礙，社會資本往往又無法通過合法合規而又簡單高效的方式收回該部分沉淀資金，一方面對社會資本的現金流造成極大影響，另一方面也嚴重降低了資金的利用效率。

相關建議如下：一是建議政府方應當合理規劃項目實施

進度，加強 PPP 項目的前期工作以及配套保障措施，確保項目的成熟度。此外，在進行政府付費/補助模式設計等安排 時，也應本著“風險共擔”的原則，不宜過度地向社會資本 轉移項目風險。二是建議從社會資本角度，也應當加強投資分析能力，提前做好對項目現金流的測算工作，合理安排項 目建設投資計劃和落實投融資需求，預防出現資金錯配風 險，并做好相應的風險應對措施。三是建議對重大、公益性

 

的項目可考慮適當降低項目最低資本金的比例，并針對PPP 項目并非“永續經營”的特點，在確保不加大項目投融資風 險的前提下，探索真正合適PPP 項目的資本金制度。四是建議結合PPP 項目特點，完善社會資本的退出機制和投資回報取得方式，設置多元化、可操作的路徑，保障社會資本的合 法權益，提高社會資本的投資積極性。

王勇（咨詢類 中瑞世聯資產評估（北京）有限公司山

東分公司）：PPP 項目現金流目前看主要包括建設期現金流和運營期現金流兩部分。其中，建設期現金流主要與資本金、 融資資金有關。關于項目資本金，根據財辦金 92 號文、財

金 54 號文、財金 10 號文的要求，政府和社會資本雙方均應嚴格執行國家關于固定資產投資項目資本金管理的有關規 定，按時足額繳納項目資本金，不得以債務性資金充當資本 金，防止因資本金“空心化”，導致社會資本長期運營責任 的“虛化”，加劇重建設、輕運營現象。資本金現金流的問題突出表現在：一是近幾年來單體 PPP 項目總投資額逐漸增多。體量大的PPP 項目增加了社會資本自有資金充當資本金的壓力，而資金較為薄弱的民營資本更是底氣不足。全國 PPP 綜合信息平臺項目管理庫 2019 年三季度報民資背景落地項

目、投資額分別占所有落地項目的 43.5和 32.6，相關數據完全反映了市場狀況。二是項目資本金政府方出資比例過低，社會資本出資責任較重。了解到 PPP 項目中社會資本方的資本金占比一般為 90，地方政府為 10的較為普遍。也

有個別極端現象，即政府股權比例不足1 或1 元股份的情況。

 

地方政府少出資、不出資有其自身的考量，但無形中提高了社會資本出資的要求。三是社會資本聯合金融機構通過資管產品對PPP 項目資本金融資共同組建SPV 公司曾經是比較推崇的資本金融資模式，資管新規及財辦金 92 號文的出臺， 限制壓縮了金融機構資產管理業務投資資本金和項目貸款 的通道業務。

關于融資資金，除資管新規的限制外，影響融資資金的主要因素還包括：一是金融機構融資渠道仍待完善。PPP 實施以來，國家有關部門陸續出臺了若干金融支持 PPP 的政策。包括：開發性金融支持政府和社會資本合作、推進 PPP 項目資產證券化、保險資金投資 PPP 項目、PPP 引導基金及產業基金支持 PPP 項目等，實操中各政策的落實情況不甚理想， 許多環節還存在較大的阻礙，金融機構對于 PPP 項目的信心仍待加強。因此 PPP 項目多渠道融資發生困難，僅僅通過傳統的銀行貸款融資模式也受到資產質押、企業擔保等條件限制，進度緩慢成本增加。二是企業關聯方借款發生困難。許多 PPP 項目在簽約時均要求社會資本方提供融資義務，在融資不到位的情況下要求使用母公司擔保或借款以完成融資義務。隨著國務院國資委加強 PPP 業務風險管控的文件出臺， 提高了央企投資 PPP 項目門檻及要求，項目融資擔保較難通過審核。而民營企業實力較為薄弱，杠桿率居高不下，資金周轉困難，盲目投資 PPP 項目造成資金鏈斷裂事件已經發生。

運營期現金流主要與使用者付費、政府付費及可行性缺

口補助有關。其中，使用者付費項目主要是公用事業項目、

 

公益性項目和準經營項目。一是公用事業項目，如污水處理、 市政供水、供氣、供熱、供電、收費公路、地下綜合管廊等項目收費多數由政府定價，受規模化影響項目運營初期現金流容易發生不足，導致經營困難。二是公益性項目，如醫療、 康養等項目收費具有公益性，嚴格限制其高收費、高收益， 在運營開展較好的情況下，加之政策的支持，現金流相對穩定。三是準經營項目，如文體場館、產業園區、文化旅游等項目，受項目定位、市場、運營能力等因素左右較大，容易發生現金流不足，造成經營困難。關于政府付費及可行性缺口補助項目的現金流，一般情況下會有現金流保障。發生現金流困難的主要原因有：一是項目公司運營狀況不佳，績效考核不達標，政府方按規定停止或少予補助，影響了項目公司現金流。二是在可行性缺口補助的情況下，對使用者付費預估不足，無法達到資金平衡，形成運營資金缺口。三是社會資本對投資估計不足，盲目樂觀，在項目談判時沒有進行科學收益測算，導致項目運營初期現金流入不足以彌補現金流出，造成資金困難。

相關建議。一是適當增加政府方在項目公司資本金比

例，緩解社會資本資本金支出壓力。既有利于控制項目成本， 也有利于對 PPP 項目起到增信作用。二是研發 PPP 項目金融產品，在政策引導、市場調控、風險防范的基礎上，發揮金融機構在 PPP 項目融資中的重要作用。三是項目公司要加強自身運營能力，要懂經營、善經營，通過項目自身造血功能， 提升項目收益水平。四是社會資本在項目投資時，要做好項

 

目現金流測算，重點關注總投資報酬率及資本金報酬率的同時，更要測算運營初期的凈現金流入。

李貴修（法律類 上海市建緯（鄭州）律師事務所）：

由于近幾年國家 PPP 政策的調整，嚴格地方政府債務管理， 金融市場去杠桿等導致PPP 項目在現金流方面遇到了投資落地難、融資難、運營難等問題，我們應當充分正視 PPP 項目社會資本尤其是民營資本存在著上述問題，并加以認真研究解決，才能夠保障 PPP 事業的健康的發展。首先在 PPP 項目投資落地方面，某些地方政府為了規避國家對 PPP 項目政府支出責任的限制，對PPP 項目采用不恰當的項目打包平衡， 虛列項目中的使用者付費收入滿足項目平衡，為了減少現任政府支出責任而在財務測算付費方面采用先低后高、減少政府初期付費等手段導致PPP 項目現金流收入與實際項目支出不對應，產生現金流收入與項目實際支出不匹配的問題。很多項目在社會資本方中標以后，由于中標現金流條件不符合金融機構的貸款條件而沒法融到項目所需資金，社會資本不敢或拒絕與地方政府簽訂合同，導致項目落地難。其次在 PPP 運行方面，一方面由于某些項目策劃時，就存在著現金流不匹配問題，落下項目先天疾病問題，導致項目運營難。另一方面由于我國現行金融信貸政策的貸款期限、貸款種類、貸款利息等與 PPP 項目的低收益、長期性不匹配導致項目運營困難。另外，由于個別政府履約能力差，不誠信等不能按照PPP 合同約定按期付費，造成現金流不足，導致運營困難。更有特殊地，由于 PPP 項目融資難，導致有些社會資本方在

 

PPP 項目中使用了短拆資金充當項目資本金和流動資金等， 而這些資金需要短期內從項目中撤出，導致 PPP 項目因被“抽血”而運營困難等。最后在 PPP 融資方面，由于國家 PPP、政府債、金融等政策的調整和改變，導致融資環境發生巨大變化，影響 PPP 項目的融資，比如：有些 PPP 項目是國家項目庫入庫項目，有些甚至是示范項目，但是因違規被清庫， 類似情況導致銀行等金融機構對 PPP 項目貸款風險增加，一定程度上影響了 PPP 項目貸款積極性。再比如：在國家力推PPP 開始階段，金融機構對 PPP 項目貸款的積極性非常高， 國家對PPP 項目規范以后，金融機構對 PPP 項目貸款審批條件明顯提高，發放規模明顯減少。再比如：銀行貸款的期限通常是短期和中期貸款，與 PPP 項目 30 年、20 年等這樣的期限不匹配，利率也明顯高于政府債券、企業債券、主權貸款等公益性投資的貸款利率，對企業的運營和成本影響造成了很大影響。

建議：一是加強PPP 項目法律、政策的頂層設計，保持

PPP 政策的長期性和穩定性，政策的穩定預期對 PPP 項目的合規性、穩定性、可融資性、持續發展性都具有重要影響。二是制定 PPP 項目金融支持政策，要保障金融機構能夠制定和推出與 PPP 項目長期穩定低收益等特點相匹配的金融產品。PPP 項目屬于公益性項目，如果用商業貸款來完成公益性項目，必然增加公益性項目成本。從而從根本上損害公共利益。所以，應把 PPP 項目貸款列為公益性貸款，從利率等方面給與優惠并重點保障。三是建立誠信政府，提高政府的

 

履約能力，嚴格項目質量，特別是打包項目和可行性缺口性補助項目，使用者付費項目，要準確識別項目收益，防止項目的先天不足。四是要建立政府債券和 PPP 項目互通機制， 允許政府債券資金可以作為 PPP 項目政府方的資本金與出資，一般債券允許作為 PPP 項目政府付費來源。五是要嚴格財承評價，地方政府推出PPP 項目要量力而行，防止出現項目的野蠻增長與政府財政增長能力不匹配的問題。

李成林（法律類 建緯律師事務所）：問題：一是 PPP

項目與其他施工合同的區別主要是沒有預付款，需要融資、投資。此合同條件的問題：融資途徑少，融資成本高。二是PPP 項目的投資期限長，BT 項目一般 3 年左右在項目建成后即可回款或政府擔保，風險小。而PPP 項目需要在項目建成后，運營期后方可支付部分款項，又無擔保，回款風險大。三是政策變化過大，過快，導致項目出庫或被清庫，項目既面臨融資中斷，無法再融資，又面臨融資合同的提前解除， 需要還款等不利局面。四是績效考核，尤其是行政方式的考核，與招標文件和合同不一致的考核，使艱難的融資環境雪上加霜。在民營企業收回投資的希望比較小的情況下，PPP 項目的風險進一步加大，直接導致金融機構停貸，正常項目融資途徑關閉。五是在正當融資無門的情況下，有些企業不得不借高利貸，或對賭的方式融資，在回款無望的情況下， 瀕臨破產和訴訟，處境艱難。六是政府政策變化后，許多項目被迫停工，導致項目的前期投入無法回收，又需要支付采購款、機具費，停工期間的照管成本等。七是 PPP 項目政府

 

審計的不正當使用，使 PPP 項目的總投入和回報不穩定，進一步加劇了 PPP 項目現金流的風險。有的 PPP 項目的EPC 總包合同規定固定總價不變，但項目竣工審計時，政府審計時卻堅持打開 EPC 合同進行審計。如果價格低于固定總價，按低價計算。如果高于固定總價，則高出部分不予補償。這種做法是有悖誠信的違約行為。八是目前的 PPP 項目多為政府公益項目，取決于地方政府的財政收入，項目缺少運營收入。 在地方政府收入下降，支出能力有限的情況下，PPP 項目的回報不穩定。九是有些地方政府的誠信問題仍比較嚴重，有些項目被隨意解約，提前解除的現象仍然存在，這些行為加重了投資回報的風險。

針對上述問題，建議：一是穩政策，注意政策的穩定和

相互銜接。二是新政策應明確規定沒有朔及力，注意新的政策和文件與合同、招標文件的關系，新政策、新規定不應改變原合同和招標條件。三是新政策出臺前，應提前征集并聽取意見，給社會資本合理的預期。四是績效考核必須嚴格按照招標條件和合同約定辦事，績效考核不應與合同矛盾。五是政府審計也應按合同約定辦事，不應以行政程序審計取代民事合同的約定。六是堅持誠信原則，禁止各種違背誠信的行為。七是政府方與社會資本方發生分歧，應按照合同給予社會資本救濟的途徑，而不應以簡單的行政手段代替法律。八是 PPP 項目的周期長，風險大，建議完善糾紛解決機制。雙方在履行中的分歧采取應采取協商、專家、調解、訴訟或仲裁的方式解決。可以出臺協商、調解和專家的解決規則和

 

工作機制，使糾紛解決有規可循。

段志文（財務類 中鐵十七局集團有限公司）：遇到的現金流問題：首先是項目資本金的籌集壓力較大。項目資本

金要求比例高、政府方股權占比低，社會資本方資本金籌集壓力大。一是由于資本金投入巨大，大多數社會資本方不能、 不愿全部以自有資金投入一個項目，大多數需要引入外部投資者進行股權合作，但因 PPP 項目期限長、回報低等原因， 以股權融資方式引入外部投資者難度很大。二是目前資本金外部融資大都采用固定期限、固定回報、按季付息的財務投資人方式，社會資本方需要通過二次融資、差額補足的方式支付財務投資人的本金及約定回報。三是有的項目要求項目公司注冊資本額度大，甚至要求等于項目資本金，盈余公積和注冊資本金長期大量沉淀在項目公司，不利于社會資本的再投資。其次是債權融資難、還本付息壓力大。一是債權權融資談判需要較長的周期去磋商、對接，貸款銀行風控要求高、審貸期限長，有的金融機構要求全部資本金投入到位后才能發放項目貸款，而項目開工普遍要求急，前期所需資金大都全部需要以資本金先期投入，在加大社會資本資本金籌資壓力的同時，項目施工存在墊資、拖欠、甚至資金斷鏈、停工的情況。二是貸款銀行要求的還本付息節奏不匹配項目經營性現金流，大都數商業銀行普遍要求在 15 年以內、每年大致均衡還本付息，但 PPP 項目的經營性現金流往往存在前少后多的情況，很難在運營前 15 年每年能夠覆蓋本息償還要求，需要以項目公司申請短期貸款或社會資本（股東）

 

提供差額補足去償還長期貸款本息。最后是經營性現金流存在一定不確定性。有的項目使用者付費收費難，政府補貼各 種原因的不按期、不按額支付的情況，導致實際的經營性現 金流與預測的現金流存在一定差異，使得上述債權融資、財務投資的還本付息的資金壓力進一步加大。

有關建議：首先是在設計項目實施方案、交易結構時， 要從注重收益率指標控制轉為向收益率、資金平衡并重。一是平衡政府出資，運營期可行性補貼和建設期的出資（股權、 投資補助、專項債）做到每年大致平衡，必要時適當加大前期投資、補貼額度，減少后期補貼，使得項目經營性現金流能夠覆蓋長期貸款還本付息要求。二是合適的資本金比例和大致對等的政企股權比例，降低債權融資難度，平滑還本付息壓力。三是提高項目收益率水平，吸引長期股權投資者及PPP 二級市場主體參與PPP 項目投資積極性。其次是完善 PPP 投資相關政策。一是鼓勵聯合體（包括財務投資人）共同投資，分散資本金籌資壓力。二是引導保險資金、政策性銀行向 PPP 項目提供低成本、長期限、額度大的融資資金支持。三是大幅降低PPP 項目公司注冊資本要求，鼓勵采用“小注冊資本+大資本公積”方式投入項目資本金，減少法定盈余公積沉淀，在項目公司銀行貸款還本付息完成后，允許社會資本（股東）通過合法方式、途徑減資項目投入的資本金， 提高社會資本方資金應用效率。

徐向東（咨詢類 北京財指南咨詢有限公司）：現金流

解決的是企業的生存問題，利潤解決的是企業的發展問題。

 

利潤好，只能說明企業有好的發展前景，但是如果不解決現金流的問題，就可能導致企業在發展壯大之前就死掉。因此， 社會資本尤其是民營企業在參與PPP 項目之時必須考慮商業的可行性（Commercial Viability)。而其中最重要的一項工作就是建立財務模型(Financial Model)、進行財務分析(Financial Analysis，包括現金流分析，以下同）。 從我們承接的提前終止的PPP 項目案例來看，的確有些社會資本招投標和投資決策比較倉促，財務分析工作簡單粗糙，造成項目最終實施不下去的后果。而對于同時參與多個 PPP 項目的社會資本，現金流更為至關重要，否則容易造成“千里之堤毀于蟻穴”的嚴重后果。

建議有三：一是從當前來看，很多社會資本承接的PPP

項目進入執行階段，財務分析工作應與項目管理直接掛鉤， 由于測算數據有實際基礎，所以財務分析更加復雜，但更加符合實際情況。因此，社會資本應隨時更新數據，進行財務分析。穩定的現金流要覆蓋 PPP 項目全生命周期，對應的 PPP 項目全生命周期的財務分析工作也必不可少。二是對于同時參與多個 PPP 項目的社會資本，不能孤立的看待、管理單獨一個項目，而應站在集團資產管理、戰略管理的角度，對全部 PPP 項目進行統一、全面、互為補充協調的規劃管理，甚至還要考慮資產、人力、資金等資源重組、整合。例如有些承包商社會資本承接了 5、6 個停車場 PPP 項目，可以考慮在集團層面專門成立停車場運營公司，統一對所有停車場項目進行運營管理，進一步提高管理效率，節省成本，可獲取

 

更多的現金流收入。三是 PPP 項目的現金流主要來自財政收入、開發性資源和使用者付費等。穿透來看，都是終端用戶在付費。因此，一方面需要社會資本加大力度提升 PPP 項目運營、維護能力，加大可經營性資源的開發利用，保障現金流穩定流入。另一方面，PPP 項目的價格機制（包括費價、稅價等）應進一步深化改革，在保證公共利益的同時應保證社會資本有合理的收益和適當的風險。

宋義武（政策類 江蘇省財政廳）：問題：從現金流入

看，資本金到位不及時，民營的社會資本方資本金遲遲不到 位時有發生。有的項目因審計拖延時間長或績效評價意見不一致，造成政府運營補貼不能按期支付，影響了項目公司現金流。貸款資金難落實，影響項目建設正常推進。尤其是民營社會資本很難從銀行融資，致使部分項目搞不下去，影響了民企參與 PPP 項目的積極性。融資問題己成為PPP 項目能否持續發展的關鍵問題。

建議：一是拓寬政府資本金注入渠道，允許政府債資金作為 PPP 項目資本金投入。二是 PPP 項目招標時，加大對社會資本自有資金狀況的審核，確保社會資本有資本金及時到位的能力。三是簽訂PPP 項目合同時，詳細規定各方資本金到賬的時間、金額及違約責任。四是建議財政部會同銀保監會出臺文件，對各金融機構發放 PPP 項目貸款，提出明確具體要求，切實解決 PPP 項目，特別是民營資本中標的 PPP 項目融資難問題。五是規范政府付費履約行為，嚴禁過度績效， 借績效之名，行拖欠、克扣社會資本補貼之實。

 

劉窮志（學術類 武漢大學）：社會資本參與 PPP 項目

現金流問題的對策建議，供參考：一是實現專項債與 PPP 結合。針對經濟下行，專項債成為當前逆周期調控的主要經濟政策之一。財政部副部長鄒加怡在 2019 第五屆中國 PPP 發展（融資）論壇上表示，探索 PPP 與專項債相結合。盡快出臺專項債融入PPP 的政策，緩解當前 PPP 現金流緊張局面。二是建立合理的價格機制。以社會平均利潤率作為定價基 礎，使價格與PPP 項目成本和合理利潤掛鉤，形成 PPP 項目基本的、合理的現金流。三是民營企業要重視PPP 項目參與策略。要選擇資產變現性較好的項目投資，還可以與央企合作參與PPP 項目。四是積極利用其他措施。保證政府付費及時足額到位，充分利用稅收優惠政策，探索新的合理的商業模式等。

連國棟（咨詢類 山西萬方建設工程項目管理咨詢有限

公司）：目前 PPP 項目落地難，主要的原因就是融資難，尤其是 PPP 項目中現金流中存在的主要問題是：一是 PPP 項目財務測算簡單粗暴，大部分僅按照財金 21 號文和等額本息方法測算，未考慮項目公司的財務生存能力，導致項目公司在開始幾年現金流為負，需要社會資本母公司輸血或者是再融資，導致項目公司生存困難。二是 PPP 項目在融資過程中， 融資成本偏高，與其他項目相比不具有競爭性，而在專項債等政策的擠出效應下，PPP 項目推進困難，社會資本和項目公司生存困難。三是 PPP 項目政策多變，很多項目前期策劃的融資方案，在政策變更后落地困難，需要重新設計融資方

 

案。而有的項目在政策變更后，不具融資性，而政策支持力 度偏文件，執行力不足，如政企合作基金和保險資金支持的PPP 項目偏少。四是 PPP 項目在履行過程中，誠信履約信心不夠，對項目預期支付和績效考核結果的信心不足，導致履約成本高。

對于改善PPP 項目尤其是民營社會資本的現金流有如下建議：一是加強政策性支持PPP 和支持民營企業的力度，通過考核和其他措施，切實使好政策落在實處，如政企合作基金、保險資金如何支持的實施意見，對于民營企業來說，能 否提供一部分貼息等，以增強民營企業和社會資本的融資狀況。二是加強PPP 項目再融資的政策性扶持，開辟 PPP 的再融資綠色通道，以改善項目公司的現金流狀況，比如可借鑒專項債發行政策等。三是保持政策的穩定性和政策執行的定力，以增強項目參與方的信心，尤其是金融機構的信心，能 按項目需求投入資金，改善項目的現金流狀況。四是做好項目的分類管理，對不同的項目制定差別化的政策，既保障項目實施，也要針對扶貧項目等政策性支持的項目，可以從資本金、融資，政府性引導基金等進行支持，以改善項目融資落地和項目公司的現金流狀況，保證項目順利推進。

樊林（法律類 北京市華舟律師事務所）：民營企業參

與 PPP 項目，在全周期都存在現金流的問題。主要表現在： 首先是建設期資本金籌集難，融資貸款門檻高。一是社會資本方應當量力而行，足額投入項目資本金。通常情況下民營企業通過自有資金投入方式籌集項目資本金，資金不足情況

 

下通過母公司負債、引進第三方權益性資本充實資本金。有些民營企業貪多求快求大，導致自有資金不足，也難于籌集項目資本金，導致項目停滯不前。二是項目銀行貸款門檻高。 近幾年由于國家 PPP、政府債、金融等政策的調整和改變， 導致融資環境發生巨大變化，國家對 PPP 項目規范以后，金融機構對 PPP 項目貸款審批條件明顯提高，要求強主體，高信用等級，甚至存在所有制區別對待問題，項目貸款門檻高， 條件苛刻。大多數項目都需要股東（投資人）提供擔保，而不是無追索項目貸款，社會資本方特別是民營企業投資的PPP 項目甚至無法獲得貸款。

其次是運營期由于項目流動性差，難于獲得長期低成本

資金支持。由于 PPP 項目融資成本高，而PPP 項目的合理利潤率比較低，  大多數項目通過競爭獲得的合理利潤率在

5 -6 左右，導致項目流動性差，受讓方的持有回報低，買家意愿不強。由于項目持續時間長，社會資本方如果發生經營不穩定性的問題，難以通過轉讓項目、發行 REITS 等方式退出，只能被動持有項目。如果政府付費型項目或可行性缺口補助不能落實，則必然導致項目經營困難，陷入停滯。由此蔓延傳遞到社會資本，則將引發銀行貸款無法償還、運營成本無力支付、股東投資無法收回的嚴重情形。以上問題， 在現實中已經屢屢發生。

考慮到短期內國家政策、金融機構的行為短期內難于影響和改變，我就此建議是：一是量力而行。社會資本方特別是民營企業不要貪多求大、而是要量力而行參與PPP 項目投

 

資。在資金能力、產業資源、施工/運營能力許可的情況下， 參與投資 PPP 項目。二是改變角色。民營企業要有合作意識， 與大的中央企業、上市公司、國有企業形成聯盟或協作關系， 充分利用技術、管理、運營、施工、設備供應、服務提供方面的專業技術能力參與 PPP 項目，為前者投資的項目提供多層次、全方位的服務，成為 PPP 項目的“二級供應商”。民營企業要在專業領域深耕細作，在細分市場上突出優勢，塑造品牌。以此獲得政府、央企、上市公司的認可青睞，這方面也有眾多成功的案例。必要情況下，還可以對民營企業實行“混合所有制”改造，獲得國有企業的資本加持，增強其投資經營能力。三是制度建設。國家關于PPP 項目交易的市場要加快建設，社會資本方要有正常的退出機制。有進有退的機制形成后，社會資本方才能積極參與項目，并能擇機退出。否則只有背水一戰。此種情況對社會資本方來說投資風險太大，對政府來說項目失敗將導致基礎設施和公共服務初衷無法實現，社會成本將成倍增加，因此，加快 PPP 項目流動/退出機制建設非常緊迫。

滿莉（學術類 深圳鐵漢生態環境股份有限公司）：社

會資本尤其民營企業參與 PPP 項目遇到如下的問題。一是地方履約意識淡薄。由于政府的緣故，未及時工程驗收，工程 不能及時回款，一拖再拖，給社會資本方現金流帶來很大風險隱患。二是在 PPP 頂層制度設計上，要求社會資本金占比太高，相當于把政府負債集中在幾十家社會資本方。三是 PPP 期限太長，資金和項目錯配，決定了PPP 項目融資難。四是

 

專項債及 EPC 模式對PPP 社會資本而言，越來越不利，造成政府及社會資本參與PPP 的熱情下降。

根據我們目前項目情況，提一些建議：對確實無法繼續合作的PPP 項目，雙方終止合作時，由于無第三方調解機構， 造成雙方不得不走訴訟程序，時間及資金成本都極其高昂， 建議政府相關部門設立第三方調解機構，給予確需終止的PPP 項目合理的救濟途徑。

鄭大衛（財務類 上海浦東發展銀行）：現金流就是 PPP

的生命線，也是社會資本能否提供可持續服務、項目公司能否持續運營的核心。影響項目的現金流，涉及政府付費履約能力、使用者付費（特別是包干項目）可行性、風險分配安排合理性、績效考核等等，相關內容大部分在 PPP 合同里， 所以投資 PPP，簽好合同是關鍵。項目融資的前提是可還款現金流能夠覆蓋項目本息，原本息償債保證比達到 120，且金融機構需針對相關因子開展敏感性分析，才能有效論證項目抗風險能力。社會資本和金融機構針對項目不僅要事先算賬，光有盈余還不夠，要保證現金流不能斷，關鍵是理性投資不能忘。

顏立群（財務類 龍元建設集團股份有限公司）：現在

對于民企的支持也最多是吶喊助威，實質性的結果就是經歷過去兩年很多民企因為現金流出問題之后，金融機構今年更加謹慎，很多不成文的規定，就是民企的項目謹慎再謹慎。積極點說，就是我們民企迫切迫切需要一個健康的政策環 境，可預期可持續的穩定的政策環境，抓緊時間，把 PPP 條

 

例制定出來，問題就大部分解決了，市場會自我修復，自我 突破，民企也會也只能自己解決問題。