美國和歐盟在制定和實施以達標為核心的清潔空氣政策方面有成熟的經驗和做法。他山之石，可以攻玉，歐美國家的清潔空氣政策值得我國參考和借鑒。

 

美國清潔空氣政策

 

美國經驗主要有4個關鍵詞：地區分類、實施計劃、技術支持、考核評估。

 

一是地區分類。根據美國《清潔空氣法》條款和現行空氣質量標準，美國環保局（EPA）將各州所轄區域分為3類：達標地區、未達標地區、不可分類地區。EPA判定區域是否達標需要參考3類信息：此地最近3年的空氣質量監測數據、各州提交的區域劃分建議，以及其他相關技術信息。

 

二是實施計劃。在制定或修訂的環境空氣質量標準發布后3年之內，無論是否達標，各州政府都要向EPA區域辦公室提交基礎設施州實施計劃。達標區域為了維持達標，要制定至少長達10年的實施計劃。未達標區域的州實施計劃，要通過空氣質量監測和模型，建立高質量的排放源清單，確立具體的減排量目標和控制措施，并且要展示出這些措施如何能夠促成達標。

 

值得一提的還有州際區域傳輸實施計劃。《清潔空氣法》規定EPA和各州必須遵循《“睦鄰”法規》，通過制定州際傳輸實施計劃，采取有力控制措施避免上風向各州的污染物排放量傳輸導致下風向各州無法達標。

 

三是技術支持。EPA除了對各州的實施計劃進行審批之外，還要對各州給予重要的技術支持和必要時的介入和干預。

 

針對NOx、VOC、PM、SO2和NH3等主要污染物，EPA發布減排措施和技術清單，引導各州政府制定具有成本效益的減排策略。

 

EPA還會公開不同類型實施計劃的編制技術指南和詳細要求，提高實施計劃制定的時效性，確保其盡可能在限期內（18-36個月）提交可被獲批的計劃。

 

如果某個州遲遲不提交或提交的州實施計劃未獲批，那么EPA將依法介入。

 

四是考核評估。各州政府有責任審查和評估未達標區域的州實施計劃進展，并制定相應的機制來追蹤和考核。同時對考核結果進行評估，以保障實施計劃的實施效果以及最終能夠達到空氣質量標準的要求。

 

空氣質量改善效果評估會評估實施計劃的執行是否能夠保障如期達標。如果改善效果不佳，評估認為未達標地區制定的減排措施不足以實現達標，那么達標規劃中的應急預案將被開啟，由EPA或者地方環保部門來執行。應急預案是為了在最短的時間內實現更多的減排量，從而確保此地區的空氣質量盡快改善和如期達標。

 

歐盟清潔空氣政策

 

歐盟經驗也主要有4個關鍵詞：戰略目標、防治規劃、評估、技術支持。

 

第一，戰略目標。歐盟構建了以改善環境空氣質量為核心的標準實施機制，旨在確立空氣質量改善目標，督促各成員國將歐盟指令轉換為各國法律，并制定行動計劃促進達標，以及建立監測和報告制度評估實施進展。2013年出臺的歐洲清潔空氣規劃（CAPE）是最新的歐盟政策框架，分別確立了2020年和2030年空氣質量戰略目標。

 

第二，防治規劃。防治規劃是各國實現減排承諾的核心治理工具，也提供信息幫助歐盟委員會評估各成員國是否能如期達標，或是否需要加強措施。同時，促進各成員國之間協調溝通污染防治政策和商定減排措施。各成員國的防治規劃草案在定稿前需開展公眾意見征詢，并且每4年進行更新。

 

按照《環境空氣質量指令》（簡稱AAQD）要求，成員國必須向歐盟委員會提交國別空氣污染防治規劃（NAPCPs），確立分階段的國家減排目標（2020年和2030年），從而確保CAPE戰略目標和長期空氣質量改善目標的順利實施。

 

為了使得成員國能夠達到AAQD的空氣質量目標，歐盟還制定并隨著目標更新而修訂《國家排放上限指令》（NECD）。要求各國設置和履行約束性減排比例的承諾，類似于我國的污染物排放總量控制要求，但進一步與空氣質量目標進行了關聯。

 

歐盟國家在NAPCPs中設立了不同程度的國別減排承諾。值得注意的是，對比發達國家的減排承諾，保加利亞和克羅地亞這樣經濟較不發達和污染很嚴重的歐盟成員國代表，所承諾的減排力度卻未有所松懈。歐盟各國在治理污染方面，并未因為經濟水平高低不同而有不作為的情況。

 

第三，評估。為實現達標，歐盟各國還建立了高質量的源清單并基于減排措施開展預估減排量評估，用于評估是否能實現減排要求。《國家排放上限指令》規定成員國每年要向歐盟環境署報告源清單，每兩年更新預估減排量。

 

第四，技術支持。歐盟在設置AAQD及其發布空氣質量行動計劃時就明確，歐盟委員會需要編制實施指南，并對成員國提供技術支持。

 

歐洲環境署建立了歐洲環境信息與觀察網絡，成立由各成員國專家組成的專家工作組，在AAQD實施層面提供充分的技術支撐，包括制定指導文件和評估的標準方法，幫助各成員國編制防治規劃。防治規劃編制的一個亮點是，要求各國應考慮空氣質量目標與國家能源和氣候政策的關聯性和一致性。

 

“十四五”空氣質量管理建議

 

我國可借鑒歐美經驗，并在“十四五”時期開展以下工作：

 

一是制定達標規劃。建議在空氣質量方面可制定以全面達標為核心的政策和規劃。針對PM2.5未達標地區提出明確的改善目標和達標期限要求，對達標城市和已經實現空氣質量大幅改善的城市也應在達標的基礎上防止反彈，適時提出“進階”目標。

 

二是提供技術支持。提供達標規劃編制的技術支持，編制指導手冊，對達標規劃的核心內容和實施要求做出明確規定和指導，幫助其在限期內發布高質量的方案和促進實施成效。

 

三是組織開展評估。組織城市與專家工作組聯合對達標規劃開展模型量化評估，證明其采納措施能夠切實有效地實現減排，并開展階段性成效評估，及時調整和加強措施組合以確保最終能如期達標。與空氣質量管理相關的應對氣候變化、能源和交通等規劃及政策也應保持一致性，在制定政策階段應進行相應的評估。

 

四是促進協同控制。制定PM2.5與臭氧協同治理的目標和行動方案，促使在“十四五”期間PM2.5污染問題持續改善，同時有效遏制全國臭氧污染水平持續上升的趨勢。城市以達標規劃作為地方空氣質量改善核心政策的同時，保持其它環境管理政策的協調和互為補充。此外，鼓勵未達標城市以深化結構調整和優化能源結構為核心，推進大氣污染物和溫室氣體協同減排行動計劃的制定，在達標規劃中優先選擇和推進能夠實現“雙降”的結構性減排措施。

 

◆卞蕾 萬薇 亞洲清潔空氣中心