中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加強生態環境分區管控的意見

（2024年3月6日）

 

生態環境分區管控是以保障生態功能和改善環境質量為目標，實施分區域差異化精準管控的環境管理制度，是提升生態環境治理現代化水平的重要舉措。實施生態環境分區管控，嚴守生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，科學指導各類開發保護建設活動，對于推動高質量發展，建設人與自然和諧共生的現代化具有重要意義。為加強生態環境分區管控，經黨中央、國務院同意，現提出如下意見。

 

一、總體要求

 

加強生態環境分區管控，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平生態文明思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，落實全國生態環境保護大會部署，完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，充分尊重自然規律和區域差異，全面落實主體功能區戰略，充分銜接國土空間規劃和用途管制，以高水平保護推動高質量發展、創造高品質生活，努力建設人與自然和諧共生的美麗中國。

 

——生態優先，綠色發展。堅持尊重自然、順應自然、保護自然，守住自然生態安全邊界和環境質量底線，落實自然生態安全責任，推進綠色低碳發展。

 

——源頭預防，系統保護。健全生態環境源頭預防體系，統籌山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，加強生物多樣性保護，強化多污染物協同控制和區域協同治理。

 

——精準科學，依法管控。聚焦區域性、流域性突出生態環境問題，精準科學施策，依法依規建立從問題識別到解決方案的分區分類管控策略。

 

——明確責任，協調聯動。國家層面做好頂層設計，地方黨委和政府落實主體責任，有關部門加強溝通協調，建立分工協作工作機制，提高政策統一性、規則一致性、執行協同性。

 

到2025年，生態環境分區管控制度基本建立，全域覆蓋、精準科學的生態環境分區管控體系初步形成。到2035年，體系健全、機制順暢、運行高效的生態環境分區管控制度全面建立，為生態環境根本好轉、美麗中國目標基本實現提供有力支撐。

 

二、全面推進生態環境分區管控

 

（一）制定生態環境分區管控方案。深入實施主體功能區戰略，全面落實《全國國土空間規劃綱要（2021－2035年）》，制定以落實生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線硬約束為重點，以生態環境管控單元為基礎，以生態環境準入清單為手段，以信息平臺為支撐的生態環境分區管控方案。堅持國家指導、省級統籌、市級落地的原則，分級編制發布本行政區域內生態環境分區管控方案。省級、市級生態環境分區管控方案由同級政府組織編制，充分做好與國土空間規劃“一張圖”系統的銜接，報上一級生態環境主管部門備案后發布實施。

 

（二）確定生態環境管控單元。基于生態環境結構、功能、質量等區域特征，通過環境評價，在大氣、水、土壤、生態、聲、海洋等各生態環境要素管理分區的基礎上，落實“三區三線”劃定成果，以生態保護紅線為基礎，把該保護的區域劃出來，確定生態環境優先保護單元；以生態環境質量改善壓力大、資源能源消耗強度高、污染物排放集中、生態破壞嚴重、環境風險高的區域為主體，把發展同保護矛盾突出的區域識別出來，確定生態環境重點管控單元；生態環境優先保護單元和生態環境重點管控單元以外的其他區域實施一般管控。

 

（三）編制生態環境準入清單。落實市場準入負面清單，根據生態環境功能定位和國土空間用途管制要求，聚焦解決突出生態環境問題，系統集成現有生態環境管理規定，精準編制差別化生態環境準入清單，提出管控污染物排放、防控環境風險、提高資源能源利用效率等要求。因地制宜實施“一單元一策略”的精細化管理，生態環境優先保護單元要加強生態系統保護和功能維護，生態環境重點管控單元要針對突出生態環境問題強化污染物排放管控和環境風險防控，其他區域要保持生態環境質量基本穩定。生態環境質量改善壓力大、問題和風險突出的地方，要制定更為精準的管控要求。

 

（四）加強生態環境分區管控信息共享。推進國家和省級生態環境分區管控系統與其他業務系統的信息共享、業務協同，強化對數據管理、調整更新、實施應用、跟蹤評估、監督管理的支撐作用。推進新一代信息技術、人工智能等與生態環境分區管控融合創新，完善在線政務服務和智慧決策功能，提升服務效能。

 

（五）統籌開展定期調整與動態更新。生態環境分區管控方案原則上保持穩定，每5年結合國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃評估情況定期調整。5年內確需更新的，按照“誰發布、誰更新”的原則，在充分銜接國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃的基礎上，開展動態更新，同時報上一級生態環境主管部門備案。因重大戰略、生態環境保護目標等發生變化而更新的，應組織科學論證；生態保護紅線、飲用水水源保護區、自然保護地等法定保護區域依法依規設立、調整或撤并以及法律法規有新規定的，相應進行同步更新。

 

三、助推經濟社會高質量發展

 

（六）服務國家重大戰略。通過生態環境分區管控，加強整體性保護和系統性治理，支撐優化重大生產力布局，服務國家重大基礎設施建設，保障國家重大戰略實施。落實長江經濟帶發展戰略，推動長江全流域按單元精細化分區管控，加強沿江重化工業水污染防治和環境風險防控，防止重污染企業和項目向長江中上游轉移。落實黃河流域生態保護和高質量發展戰略，實施上中下游地區差異化分區管控，優化黃河中上游能源化工和新能源產業布局，促進中下游產業綠色低碳循環發展。強化生態環境分區管控在京津冀、長三角、粵港澳大灣區產業、能源和交通運輸結構調整中的應用，建立陸岸海聯動、區域一體化的生態環境管控機制，引導傳統制造業綠色低碳轉型升級及戰略性新興產業合理布局。

 

（七）促進綠色低碳發展。落實國家高耗能、高排放、低水平項目管理有關制度和政策要求，引導重點行業向環境容量大、市場需求旺盛、市場保障條件好的地區科學布局、有序轉移。強化生態環境重點管控單元管理，推進石化化工、鋼鐵、建材等傳統產業綠色低碳轉型升級和清潔生產改造。完善產業園區環境基礎設施建設，推動產業集聚發展和集中治污。銜接生態環境準入清單，引導人口密度較高的中心城區傳統產業功能空間有序騰退。優化生態環境優先保護單元管理，鼓勵探索生態產品價值實現模式和路徑，提升生態碳匯能力。在保證生態系統多樣性、穩定性、持續性的前提下，支持國家重大戰略、重大基礎設施、民生保障等項目建設。實施好沙漠、戈壁、荒漠地區大型風電和光伏基地建設。

 

（八）支撐綜合決策。加強生態環境分區管控成果應用，為地方黨委和政府提供決策支撐。把生態環境分區管控實施成效評估作為優化環境影響評價管理的重要依據。加強生態環境分區管控對企業投資的引導，在生態環境分區管控信息平臺依法依規設置公共查閱權限，方便企業分析項目與生態環境分區管控要求的符合性，激發經營主體發展活力。

 

四、實施生態環境高水平保護

 

（九）維護生態安全格局。嚴格落實生態保護紅線管控要求。以生態保護紅線為重點，改善生態系統質量，提升生態系統穩定性和服務功能。強化生物多樣性保護，健全生物多樣性保護網絡。加強監測預警，主動適應氣候變化。對青藏高原生態屏障區、黃河重點生態區、長江重點生態區和東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶、海岸帶等重點區域，分單元識別突出環境問題，落實環境治理差異化管控要求。

 

（十）推動環境質量改善。強化生態環境分區管控實施，形成問題識別、精準溯源、分區施策的工作閉環，推動解決突出生態環境問題，防范結構性、布局性環境風險，為高質量發展騰出容量、拓展空間。深化流域水環境分區管控，統籌水資源、水環境、水生態治理，強化流域內水源涵養區、河湖水域及其緩沖帶等重要水生態空間管理，加強農業面源污染防治。加強近岸海域生態環境分區管控，陸海統籌推進重點河口海灣管理。綜合考慮大氣區域傳輸規律和空間布局敏感性等，強化分區分類差異化協同管控。按照土壤污染程度和相關標準，實施農用地分類管理和建設用地準入管理。加強聲環境管理，推動大型交通基礎設施、工業集中區等與噪聲敏感建筑物集中區域用地布局協調。探索開展地下水污染防治分區管控模式，統籌地上地下，制定差別化的生態環境準入和污染風險管控要求。

 

（十一）強化生態環境保護政策協同。發揮生態環境分區管控在源頭預防體系中的基礎性作用，實現全域覆蓋、跨部門協同、多要素綜合的精細化管理。加強生態環境分區管控與國土空間規劃的動態銜接，針對不同區域開發保護建設活動的特點，聚焦生態環境質量改善，實施分單元差異化的生態環境管理，生態環境主管部門和自然資源主管部門要選擇典型地區開展試點、積累經驗、完善機制，形成政策合力。開展生態環境分區管控減污降碳協同試點，研究落實以碳排放、污染物排放等為依據的差別化調控政策。強化生態環境保護相關政策與生態環境分區管控制度的協同，將生態環境分區管控要求納入生態環境有關標準、政策等制定修訂中。鼓勵各地以產業園區、自由貿易試驗區等為重點，開展生態環境分區管控與環境影響評價、排污許可、環境監測、執法監管等協調聯動改革試點，探索構建全鏈條生態環境管理體系。

 

五、加強監督考核

 

（十二）強化監督管理。有關部門要按照職責分工，依托相關監管平臺，充分利用大數據、衛星遙感、無人機等技術手段開展動態監控，對發現的突出問題和風險隱患開展現場檢查并嚴格依法查處。對生態功能明顯降低的生態環境優先保護單元、生態環境問題突出的生態環境重點管控單元以及環境質量明顯下降的其他區域，加強監管執法，依法依規推動限期整改。將生態環境分區管控制度落實中存在的突出問題納入中央和省級生態環境保護督察。

 

（十三）完善考核評價。將生態環境分區管控實施情況納入污染防治攻堅戰成效考核等，考核結果作為地方領導班子和有關領導干部綜合考核評價、獎懲任免的重要參考。國務院生態環境主管部門會同有關部門對工作落實情況進行跟蹤了解，工作成效作為“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地建設等的重要參考。

 

六、組織保障

 

（十四）加強組織領導。堅持黨對生態環境分區管控工作的領導。地方各級黨委和政府要嚴格落實生態環境保護“黨政同責、一崗雙責”，完善工作推進機制，定期研究生態環境分區管控工作，常態化推進共享共用、調整更新、監督落實等事項，及時報告重要工作進展，形成上下聯動、各司其職、齊抓共管的良好格局。各地區可結合實際制定配套文件。

 

（十五）強化部門聯動。國務院生態環境主管部門要會同有關部門制定完善生態環境分區管控相關政策。發展改革部門要積極推動生態環境分區管控成果與國民經濟和社會發展相關規劃、區域規劃編制實施充分銜接。自然資源主管部門要依托國土空間規劃“一張圖”系統，共享生態保護紅線等數據，加強生態環境分區管控方案與國土空間規劃的銜接，共同做好相關研究及試點先行等工作。水行政主管部門負責水資源管理、水域岸線管理等有關工作，實施水資源差別化管理，合理控制水資源開發利用規模，與生態環境分區管控聯動。林業和草原主管部門要加強各類自然保護地管理與生態環境分區管控的協調聯動。工業和信息化、住房城鄉建設、交通運輸、農業農村等有關主管部門要根據職責分工，加強本領域相關工作與生態環境分區管控協調聯動，制定行業發展和開發利用政策、規劃時，應充分考慮生態環境分區管控要求，減少對生態系統功能和環境質量的負面影響。有關部門應出臺有利于生態環境分區管控實施應用的政策，并推動生態環境分區管控監督執法協調聯動。

 

（十六）完善法規標準。推動將生態環境分區管控要求納入相關法律法規制定修訂。鼓勵有立法權的地方研究制定與生態環境分區管控相關的地方性法規。國務院生態環境主管部門要會同自然資源主管部門等研究制定生態環境分區管控單元劃分要求及相關標準規范。

 

（十七）強化能力建設。加強生態環境分區管控領域相關學科建設、科學研究和人才培養，加快建立專業化隊伍。完善生態環境分區管控信息平臺建設。各級財政部門要綜合考慮工作目標和任務，按照財政事權和支出責任劃分原則落實資金保障。

 

（十八）積極宣傳引導。將生態環境分區管控納入黨政領導干部教育培訓內容。加強宣傳解讀，及時總結推廣正面典型，曝光反面案例，營造全社會廣泛關注、共同參與的良好氛圍。