“十三五”規劃明確提出了各省市的能耗強度和總量的“雙控”目標。同時控制能源消費(碳排放)強度和能源消費總量的“雙控雙降”機制，是我國當前節能減排的主要管理方式。隨著新型城鎮化的繼續推進，我國城市能源消費與碳排放占全社會的比重將進一步提升，因此加強城市節能減排管理勢在必行。目前，城市層面的節能減排“雙控雙降”指標一般按照行業(條)、區縣(塊)和重點用能單位(點)三個層級進行分解，典型的如北京市節能減排的三級“雙控雙降”目標責任制。

 

城市節能減排“雙控雙降”管理面臨的困境

 

“雙控雙降”管理目標包括能源強度目標與能源總量目標。“十一五”期間，能源強度分解目標主要采取“一刀切”和協商達成，沒有充分體現公平和效率的原則。“十二五”以來，能源強度和總量目標主要根據節能潛力、“自頂向下”式地分解，但“條”“塊”目標不協同，“條”“塊”目標分解不徹底并與“點”目標不銜接等問題始終存在，從而給“雙控雙降”管理的實施帶來困境。

 

“雙控雙降”管理的抓手少、覆蓋范圍小。由于節能減排“條”“塊”目標分解不徹底，目前城市節能減排“雙控雙降”管理主要聚焦于“點”——重點用能單位。在既有能源統計支撐體系與法人單位管理體制下，其幾乎成為城市節能減排管理的唯一有效抓手。未來，隨著城市重點耗能企業和大型工業企業的逐步退出，重點用能單位的門檻也必將越來越低，數量越來越多，可能造成節能減排的管理更加復雜、更加困難。

 

除了“點”管理之外，各部門(“條”)為了完成自身的節能減排“雙控雙降”管理分解目標，通過自主搭建統計監測體系與管理實施體系，來開展節能減排管理工作，如北京市建筑能耗統計與監測平臺建設、建筑能耗限額管理等。該方式雖然解決了節能減排“條線”管理的抓手問題，但也導致了節能管理碎片化、部門交叉等問題，工業、建筑、交通等領域統計口徑各異、節能減排管理工作“各自為戰”，與總體節能減排工作以及區縣節能減排工作不能實現有效銜接。

 

產業結構調整讓位于功能結構調整

 

未來我國城市節能減排將面臨著全新的形勢，包括精細化、協同化、智慧化、城市功能結構調整逐漸取代產業結構調整等。第一，“城市管理應該像繡花一樣精細”，城市精細化管理要求節能減排也需要精細化。第二，隨著生態文明建設的持續推進，節能減排不僅承擔降低能耗與碳排放強度和總量的任務，而且與能源安全、能源供給側結構轉型、治理大氣污染、其他污染物減排、循環經濟等多目標相互協同、共同管理。第三，隨著我國城市工業化進入全新階段，產業結構調整將逐漸讓位于功能結構調整，而城市功能結構調整將深刻地影響能耗的空間結構變化，未來城市的用能主體也將越來越向功能性園區、建筑和社區集中。第四，技術創新將為節能減排管理的轉型提供重要條件。信息化和物聯網等智慧城市技術將為能源管理提供重要創新思路。