孟早明 張麗 本`文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a npai fan g.com
2020年9月22日，習近平總書記在第75屆聯合國大會一般性辯論上宣布中國的“雙碳”目標：中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。
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2021年3月，國家發改委明確將建立碳達峰碳中和的“1+N”政策體系，作為我國落實“雙碳”工作的頂層設計。2021年5月，中央層面成立了碳達峰碳中和工作領導小組，作為指導和統籌做好碳達峰碳中和工作的議事協調機構。領導小組辦公室設在國家發展改革委。 本+文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 ta np ai fan g.com
2021年10月24日發布的《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（中發〔2021〕36號）（以下簡稱《意見》）,10月26日，國務院發布《關于2030年前碳達峰行動方案的通知》（國發〔2021〕23號）（以下簡稱《行動方案》）。作為“1+N”政策體系中的“1”，《意見》是“雙碳”的指導性、綱領性文件，對碳達峰碳中和這項重大工作進行了系統謀劃、總體部署；“N”則包括能源、工業、交通、新型基礎設施、建筑等重點行業和領域碳達峰實施方案，以及支持“雙碳”相關政策體系和保障措施等保障方案。《行動方案》是“N”中為首的政策文件，圍繞貫徹落實黨中央、國務院關于碳達峰碳中和的重大戰略決策，按照《意見》工作要求，聚焦2030年前碳達峰目標，對推進碳達峰工作做出總體部署。
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《意見》和《行動方案》共同構成我國實現碳達峰碳中和目標的頂層設計，本文將對這兩個文件進行簡要分析。 本文+內-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網 t a n pa ifa ng .c om
一、雙輪驅動助力“雙碳”目標實現
“雙碳”目標的實現并不能只就碳論碳，而是多重目標的經濟社會系統性變革，需要統籌安排協調。從本次《意見》和《行動方案》可以看出，要推動多項改革協同并進，需要政府和市場“雙輪”驅動。
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一方面，政府引導將從全局統籌協調，深化能源和相關領域改革，破除制約綠色低碳發展的體制機制障礙。要實現“雙碳”目標，需要加強頂層設計，堅持“全國一盤棋”，推動地方、行業、企業和社會公眾共同參與和努力。《意見》和《行動方案》都提出要健全法律法規標準，加強法律法規間的銜接協調，抓緊修訂一批能耗限額、產品設備能效強制性國家標準和工程建設標準，提升重點產品能耗限額要求，擴大能耗限額標準覆蓋范圍。
另一方面，公共資本有限，要推動“雙碳”目標實現，還需充分發揮市場配置資源的決定性作用，引導各類資源、要素向綠色低碳發展集聚。《意見》和《行動方案》提出要深化能源體制機制改革，在投資領域，則要完善支持社會資本參與政策，激發市場主體綠色低碳投資活力。《行動方案》提出要鼓勵社會資本以市場化方式設立綠色低碳產業投資基金。在市場機制方面，《意見》提出要依托公共資源交易平臺，加快建設完善全國碳排放權交易市場，逐步擴大市場覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式，完善配額分配管理，并將碳匯交易納入全國碳排放權交易市場，同時加強電力交易、用能權交易和碳排放權交易的統籌銜接，通過各類公共資源交易平臺的建設，
強化市場在降碳工作中的作用。《行動方案》也強調加強市場機制間的銜接與協調，將碳排放權、用能權交易納入公共資源交易平臺。 禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
二、實現“雙碳”目標是全社會的系統性工程
“雙碳”是系統性、戰略性和全局性工作,覆蓋能源、工業、交通、建筑等高耗能、高排放部門,涉及生產和消費、基礎設施建設和社會福利等各方面,比較復雜。 本文@內/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網-tan pai fang . com
《意見》和《行動方案》從我國碳排放具體來源分類入手,分別從經濟社會層面、產業結構、能源體系、交通運輸體系、城鄉建設等方面提出具體的政策措施。《行動方案》提出系統推進、重點突破。全面準確認識碳達峰行動對經濟社會發展的深遠影響，加強政策的系統性、協同性。抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，推動重點領域、重點行業和有條件的地方率先達峰。《行動方案》將碳達峰貫穿于經濟社會發展全過程和各方面，重點實施能源綠色低碳轉型行動、節能降碳增效行動、工業領域碳達峰行動、城鄉建設碳達峰行動、交通運輸綠色低碳行動、循環經濟助力降碳行動、綠色低碳科技創新行動、碳匯能力鞏固提升行動、綠色低碳全民行動、各地區梯次有序碳達峰行動等“碳達峰十大行動”。
《意見》和《方案》將“雙碳”目標劃分為到2025年、2030年、2060年等幾個不同階段,并設置具體的實現目標。不同階段不同目標的設置,有助于指導地方按照此部署循序漸進、有條不紊地推進“雙碳”工作,不至于盲目下指標，搞碳減排競賽。
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三、能源是實現“雙碳”目標的主戰場 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com
無論是《意見》，還是《行動方案》，核心都是碳達峰碳中和。《意見》著眼長遠，提出了構建綠色低碳循環發展經濟體系、提升能源利用效率、提高非化石能源消費比重、降低二氧化碳排放水平、提升生態系統碳匯能力等五個方面主要目標。《行動方案》聚焦“十四五”和“十五五”兩個碳達峰關鍵期，提出了提高非化石能源消費比重、提升能源利用效率、降低二氧化碳排放水平等方面主要目標。具體的目標見表1。
表1 主要目標
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年份 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com |
《意見》 本+文`內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com |
《行動方案》 本+文`內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com |
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2025 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com |
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2030 夲呅內傛萊源亍：ф啯碳*排*放^鮫*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ |
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這一系列目標，立足于我國發展階段和國情實際，標志著我國將完成碳排放強度全球最大降幅，用歷史上最短的時間從碳排放峰值實現碳中和，體現了最大的雄心力度，需要付出艱苦卓絕的努力。 本+文`內/容/來/自:中-國-碳-排-放-網-tan pai fang . com
（一）能耗雙控是推動實現“雙碳”目標的重要抓手 本`文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a npai fan g.com
能源活動產生的二氧化碳排放占我國二氧化碳排放的絕大比重。無論從國內實踐還是國際經驗看，節能和提高能效都是減少能源活動二氧化碳排放的有效途徑。我國將用全球歷史上最短的時間從碳達峰過渡到碳中和，并完成全球最高的碳排放強度降幅。煤炭仍是我國能源安全的壓艙石，化石能源消費仍占據大半壁江山，迫切需要形成有效的碳排放控制閥門。
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能耗雙控是實現“雙碳”目標任務的關鍵支撐。《意見》和《行動方案》提出構建清潔低碳安全高效能源體系，做好產業布局、結構調整、節能審查與能耗雙控的銜接，對能耗強度下降目標完成形勢嚴峻的地區實行項目緩批限批、能耗等量或減量替代。未來我國能源結構優化帶來的減碳潛力將越來越明顯，但到2030年仍有75%左右能源消費需要依靠化石能源來滿足。《意見》提出強化節能監察和執法，加強能耗及二氧化碳排放控制目標分析預警，嚴格責任落實和評價考核，《行動方案》提出實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度，對能源消費和碳排放指標實行協同管理、協同分解、協同考核，逐步建立系統完善的碳達峰碳中和綜合評價考核制度。加強監督考核結果應用，對碳達峰工作成效突出的地區、單位和個人按規定給予表彰獎勵，對未完成目標任務的地區、部門依規依法實行通報批評和約談問責。
能耗雙控是加快經濟社會發展全面綠色轉型的重要抓手。我國是全球最大的發展中國家，2030年之前經濟社會還將持續較快發展，能源需求保持剛性增長，在較快的經濟增速下實現碳達峰任務十分艱巨。與此同時，我國產業結構偏重、能源結構偏煤、能效水平偏低的問題突出，成為加快綠色低碳轉型的重要制約。《意見》提出推進經濟社會發展全面綠色轉型，強化綠色低碳發展規劃引領，優化綠色低碳發展區域布局，加快形成綠色生產生活方式，加快商貿流通、信息服務等綠色轉型；《行動方案》提出在京津冀、長三角、粵港澳大灣區等區域要發揮高質量發展動力源和增長極作用，率先推動經濟社會發展全面綠色轉型，支持傳統產業和資源富集地區綠色轉型。《意見》提出堅決遏制高耗能高排放項目盲目發展，提升高耗能高排放項目能耗準入標準，加強產能過剩分析預警和窗口指導。大力發展綠色低碳產業。《行動方案》提出堅決遏制“兩高”項目盲目發展。采取強有力措施，對“兩高”項目實行清單管理、分類處置、動態監控。全面排查在建項目，對能效水平低于本行業能耗限額準入值的，按有關規定停工整改，推動能效水平應提盡提，力爭全面達到國內乃至國際先進水平。 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
（二）將節約能源資源放在首位
節約能源是實現“雙碳”目標的首要方式。《意見》明確，實現碳達峰、碳中和目標，要堅持“全國統籌、節約優先、雙輪驅動、內外暢通、防范風險”的工作原則。把節約能源資源放在首位，實行全面節約戰略，持續降低單位產出能源資源消耗和碳排放，提高投入產出效率，倡導簡約適度、綠色低碳生活方式，從源頭和入口形成有效的碳排放控制閥門。 夲呅內傛萊源亍：ф啯碳*排*放^鮫*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
（三）優化能源結構是重中之重
我國能源產業格局中，產生碳排放的化石能源：煤炭、石油、天然氣等占能源消耗總量的84%，而不產生碳排放的水電、風電、核能和光伏等僅占16%。要實現2060年碳中和的目標，就需要大幅發展可再生能源，降低化石能源的比重。 本/文-內/容/來/自:中-國-碳-排-放-網-tan pai fang . com
從《意見》和《行動方案》主要目標來看，能源結構調整的重點在于全面提升非化石能源占比，同時明確了風電、太陽能發電在未來能源體系中將承擔更重的責任。
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四、碳匯將發揮不可替代作用
落實‘雙碳’目標，主要靠調整能源結構、優化產業結構、提升能源利用效率以及綠色低碳技術和體制機制創新。但因為林業在應對氣候變化中具有特殊地位，它在增匯減排方面具有的四大功能決定了林業碳匯在落實‘雙碳’目標中將發揮著不可替代的輔助作用。
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林業碳匯是最常見和最有效的碳匯形式之一，通常指通過植樹造林等措施，吸收二氧化碳，減少溫室氣體在大氣中濃度的過程、活動與機制。據最新測算，我國森林碳儲量達645億噸，林草年碳匯量超過11億噸。 本`文@內-容-來-自；中^國_碳0排0放^交-易=網 ta n pa i fa ng . co m
無論是降低化石能源在使用過程中的碳排放，還是研究用非碳能源進行替代，都屬于從排放端來探討如何減排。實現雙碳目標，還需要在固碳端發力，通過生態建設，土壤固碳，碳捕獲、利用與封存等工程及技術，去除那些不得不排放的二氧化碳。
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《意見》和《行動方案》都提出將通過強化國土空間規劃和用途管控等方式鞏固生態系統碳匯能力、穩定現有森林、草原、濕地、海洋、土壤、凍土、巖溶等固碳作用，提升生態系統碳匯增量，通過實施生態保護修復重大工程等方式提升生態系統碳匯增量。 本文+內-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網 t a n pa ifa ng .c om
五、結語 本+文+內/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網-tan pai fang . com
《意見》和《行動方案》作為“雙碳”目標的頂層設計文件，為“1+N”政策體系定下了基調。后續將出臺的一系列文件將構建起目標明確、分工合理、措施有力、銜接有序的碳達峰碳中和政策體系。 本+文`內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com
實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，面臨前所未有的困難挑戰。在中央層面制定印發《意見》和《行動方案》，對碳達峰碳中和這項重大工作進行系統謀劃和總體部署，進一步明確總體要求，提出主要目標，部署重大舉措，明確實施路徑，對統一全黨認識和意志，匯聚全黨全國力量來完成碳達峰碳中和這一艱巨任務具有重大意義。 本文@內/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網-tan pai fang . com
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