摘要：CBAM的推行并非易事，即使不考慮執行成本和障礙，CBAM也難以順利實現減少碳泄漏的政策初衷。

 

為了應對氣候變化，加快綠色轉型，歐盟于2019年正式推出了雄心勃勃的“歐洲綠色新政”。新政為歐洲地區重新設定了減排目標，將2030年的排放目標從相對于1990年下降40%提高到下降55%。2021年，歐盟委員會根據新的目標提出了一攬子名為“Fit for 55”的立法提案，其中便包括受到各方矚目的“碳邊境調節機制（CBAM）”的法案細則。今年2月爆發的俄烏沖突在一定程度上打亂了歐盟綠色轉型的步調，即使在這樣的形勢下，歐洲議會仍于6月通過了CBAM的法案修正案，CBAM距離正式實施又更近了一步。

 

CBAM是根據進出口產品的含碳量，通過向進口產品征收關稅，以及為出口企業提供退稅等手段，來縮小境內外企業碳排放成本差異的一種政策安排。關于CBAM的討論大多側重于其征收關稅的一面，故CBAM又被形象地稱為“碳關稅”。一般認為，CBAM的主要目的是減少所謂的“碳泄漏”，即一個國家的單邊環境規制在減少本國碳排放的同時，致使其他國家碳排放增加的現象。如果碳泄漏發生，那么單邊環境規制在一定程度上只是造成了碳排放在國家間的轉移，對全球整體碳排放的影響將大打折扣。

 

眾所周知，歐盟是綠色轉型的積極倡導者和先行者，長期以來執行著比其他國家更為嚴格的環境規制政策。這種不對稱的、“嚴于律己”式的環境規制使歐洲本地企業面臨著高于外國競爭者的碳排放成本，進而可通過多種機制導致碳泄漏。

 

其一，碳價的上升推高了本土產品尤其是高碳產品的價格，歐洲消費者轉而消費更便宜的外國產品，使得外國的相關部門擴張，碳排放隨之增加。

 

其二，如果境內外環境規制水平的差異長期存在，歐洲相關企業便有動力將生產線轉移至其他國家。

 

其三，作為一個大型經濟體，歐盟減少碳排放會降低國際市場上化石能源的價格，這會進一步促使其他國家更密集地使用化石能源，從而增加碳排放。

 

CBAM的倡導者和設計者認為，通過將外國輸歐產品的碳排放成本提高到與歐洲本土產品相當的水平，CBAM能有效地阻斷上述機制，大幅降低碳泄漏的風險。

 

然而，我們有理由相信，CBAM的推行并非易事，即使不考慮執行成本和障礙，CBAM也難以順利實現減少碳泄漏的政策初衷。

 

第一，從理論角度看，CBAM有助于減少碳泄漏的經濟學理由并不充分。換句話說，在單邊環境規制的基礎上疊加碳關稅有可能使貿易伙伴國的整體碳排放不降反升。碳關稅能夠彌補本國企業在碳排放成本上的劣勢（根據CBAM的設計，歐盟對進口產品征收的關稅額等于產品的含碳量與境內外碳價差的乘積），消除本外國出口部門間的“扭曲”。但因為只能影響外國的出口部門，碳關稅在外國的出口部門和非出口部門（包括進口和不可貿易部門）間又制造了新的扭曲。碳關稅對外國的出口部門具有抑制作用，使得生產資源向非出口部門傾斜，只要出口部門的碳密集度低于非出口部門，外國的整體碳排放反而會上升——碳關稅不僅沒有減少碳泄漏，反倒增加了碳泄漏。這不僅是理論家假想的情形，根據有關學者的測算，全球多數國家（含中國）非出口部門的碳密集度都高于出口部門。如此屬實，CBAM是否真能促進全球范圍內的減排便值得懷疑了。

 

理論探討還有一說。作為可以影響世界價格的大型經濟體，歐盟推行CBAM能改善其貿易條件（使進口品的價格相對下降）。碳泄漏是否隨之減少尚在未定之數，貿易條件改善帶來的收益以及由外國出口商實際支付的關稅收益卻是實打實的，甚至超過了碳泄漏減少的或有收益。在此意義上，批評歐盟推行CBAM是“借環境保護之名，行貿易保護之實”，或是在“轉嫁本地區的減排成本”，都不是沒有道理的。

 

第二，從政策“合規”角度看，CBAM與WTO規則、國際氣候治理“共同但有區別的責任原則”均存在潛在的沖突。WTO（世界貿易組織）規則中的最惠國待遇原則和國民待遇原則禁止對本國生產的以及來自不同出口國的同類產品進行區別對待。歐盟試圖通過援引“允許WTO成員采用必要方式保護人類和動植物的生命健康以及自然資源”這一例外條款來使得CBAM與WTO規則兼容，這在法理上是否成立仍然存在爭議，而且歷史上也鮮有成功援引以上例外條款的先例。共同但有區別的責任原則指的是在國際氣候治理中，不同國家由于國情和歷史軌跡不一樣，理應承擔不同的氣候治理責任。CBAM試圖將境外企業的碳減排成本提高到與境內企業相仿的水平，明顯有悖于共同但有區別的責任原則，很難不受到廣大發展中國家的質疑和反對。

 

第三，從技術操作角度看，CBAM存在難以克服的實操障礙。CBAM計劃按進口產品的含碳量征收關稅。含碳量的計算是一項艱巨的任務，需要海量的數據和精準的估算。各國的碳排放監測和核算能力未必能達到歐盟的要求，指標體系也未必與歐盟的兼容，而且各國也沒有義務和動力配合歐盟的數據需求。在全球價值鏈分工的時代，產品增加值的創造可能分散于世界各地，將碳關稅的負擔完全施加于下游生產者無疑有失公允，這是導致CBAM窒礙難行的另一個原因。

 

綜上所述，從理論角度看，CBAM的政策目標并非邏輯的必然。從實踐角度看，CBAM的施行面臨這樣或那樣的困難和障礙。氣候變化是人類共同面對的問題，應對氣候變化需要各國的精誠合作。在多邊主義的框架下共同迎接氣候問題的挑戰，不僅是道德的要求，也是唯一可行的選擇。

 

——原載《第一財經日報•北大國際經濟觀察》

 

作者簡介

 

陳儀

 

北京大學經濟學院副教授，加州大學戴維斯分校經濟學博士。主要研究領域為宏觀經濟學與國際經濟學。

 

供稿：國際經濟與貿易學系

 

美編：初夏