和歐盟、美國等發達國家相比，中國是一個發展中國家，高能耗產業比重高，協調經濟增長和控制碳排放難度大，市場機制在電力等行業還不完善，在碳市場建設的過程中面臨諸多困難。首先，我國正處于全面深化改革的進程中，與碳排放權交易市場相關領域的改革也在同步進行，這些改革將直接或間接地影響企業溫室氣體排放，因此與碳排放權交易之間存在著顯著的交叉影響，需要在更高層面進行有效調控。其次，碳市場既是政策工具，也是商品市場，從市場化的角度加大對碳金融產品的創新和監管必不可少，但目前較為缺乏。此外，全國碳市場作為比較新的工作，各地政府、監管執法隊伍、重點排放單位、技術服務機構等的能力建設亟待提升，以保障全國碳市場真正發揮作用。

 

面對這些困難，在經歷了試點成功嘗試以及多年研究，全球碳排放覆蓋量最大的全國碳市場能夠順利啟動，不僅是中國落實“雙碳”目標的重要抓手，更是全球應對氣候變化的里程碑。不過全國碳市場畢竟處于啟動初期，在法律支持、制度設計、數據質量、交易規則、履約監督等方面仍存在以下不足之處，需要后續逐步完善。

 

一是缺乏高層級的法律支持。碳排放權交易是人為創建的市場，需要強有力的立法監督才能保證交易履約順利進行。當前全國碳市場的法律依據為生態環境部部門令《碳排放權交易管理辦法（試行）》，對企業不購買足夠的配額履約的情況，受限于行政罰款規定僅能執行二萬元以上三萬元以下的罰款，和數十萬、數百萬的配額購買成本相比微乎其微。對于數據造假、違規交易等行為也沒有強有力的處罰。這導致重點排放企業對于全國碳市場的強制力缺乏信心，對于是否積極參與交易持保留態度。國務院的《碳排放權交易管理暫行條例》作為更高級法規，已經考慮制定相關措施解決立法問題，希望能夠盡快出臺，支撐市場信心。

 

二是國家未能出臺行業長期減排目標，碳配額缺乏稀缺性。碳市場需要對產業發展進行規劃乃至約束，需要確定碳市場長期減排要求和總量目標。但全國碳市場采取“自下而上”的方法，選擇行業基準先計算每個企業的配額再加總形成國家總量，而且沒有對未來3~5年的總量和強度下降提出要求。面對行業壓力，采取最多虧損排放量20%、設定多個配額調整補償系數等方式進行妥協，降低對企業和行業的影響。這導致配額分配寬松，配額供過于求，未能體現碳市場對減排的額外貢獻，也不能指導企業制定長期減排計劃。生態環境部應聯合行業主管部門制定行業長遠減排目標和配額長期總量方案，指導行業進行長期減排，形成配額長期緊缺的預期，促進企業將減排納入長期規劃。

 

三是全國碳市場未能形成完善的工作流程。為解決管理企業排放和使用實際產量分配的矛盾，試點已經形成成熟的預分配—核算—配額調整—配額清繳流程，能夠在當年分配當年配額，指導企業安排本年度減排工作。但是全國市場在2021年7月至12月交易2019、2020年兩年的配額，是對過去年份的追溯，不能影響企業已經結束的排放行為。未來亟需完善工作流程，充分發揮碳市場對企業實際碳排放管理工作的促進作用。

 

四是數據質量有待進一步提升。各地核查機構能力參差不齊，面對企業提交的數據，部分核查機構難以判斷數據的準確性。更有部分合規意識不強的控排企業和唯利是圖的服務機構鋌而走險，篡改或編造煤樣實測數據，試圖通過造假減低自身排放量。雖然以上行徑最終被發現并糾正，但數據監測、報告、核查的標準和流程，以及對核查機構、咨詢機構的能力建設和監督管理，仍然需要進一步提高。

 

五是CCER改革進展緩慢，不能滿足多個市場需求。自愿減排機制是全國碳市場重要的補充機制，社會上越來越多的企業需要購買國家認可的減排量開展自愿碳中和活動，國際民航組織也承認CCER可作為國際民航碳抵銷產品，這些都導致了市場對CCER需求不斷增長。我國已經建立自愿減排機制，在2015~2017年簽發超過5000萬噸減排量，時至今日仍在支撐試點碳市場和自愿碳中和市場。但CCER機制改革進展緩慢，至今仍未有明確的時間表和改革方向。面對碳市場和碳中和需求，此前簽發的CCER價格已經從10~15元/噸漲至30~40元/噸，出現供需失衡情況，亟需主管部門重啟CCER機制，指導市場有序發展。

 

六是缺乏長期定價機制，無法引導企業進行低碳投資。企業開展低碳轉型，涉及大量的固定資產投資，需要在財務上對低碳投資的成本、收益進行分析測算。當前全國碳市場為現貨交易，無法提供排碳成本或者減排激勵的長期價格，企業無法測算未來一段時期低碳投資的成本和收益，無法體現碳市場對資源的引導作用。拒絕非重點排放單位參與交易，也不利于提高流動性和價格發現。國際成熟碳市場的期貨交易是現貨交易量的數十倍，通過活躍的市場交易形成長期碳價，才能切實促進企業進行低碳轉型。生態環境部在全國碳市場逐漸成熟后，同樣需要協同金融監管部門，探索并有序推進重點碳金融產品和衍生品上線。

 

七是未能形成完善的信息披露機制引導市場運行。當前的管理辦法對重點排放單位、生態環境部和省級生態環境主管部門、注冊登記機構和交易機構均提出了信息公開的要求。但在實踐上缺乏公開渠道、公開內容、公開模板等的統一規定和指導。各企業、各地方公開的內容和渠道均不統一，有集團層面統一公布的，有獨立法人層面公布的，有省級統一公布的，有地市單獨公布的。配額總量、排放總量、未履約企業數量和名單、處罰情況等關鍵信息有所缺失，難以支撐市場研究分析。

 

面對以上挑戰，生態環境部已攜手其他相關部門、行業協會、主要企業等利益相關方，逐步完善制度設計，以期在未來解決以上問題。

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