2024年11月，歐洲環境署（European Environment Agency）發布了新報告《2024 年歐洲趨勢和預測》（Trends and projections in Europe 2024），對歐盟實施中的氣候和能源轉型等政策進行評估。筆者一直視為歐盟版“雙控”的努力分擔條例（Effort Sharing Regulation，ESR）的實施進展也在報告中得以披露。

 

先解釋一下何為ESR，以及筆者為何稱其為歐盟版“雙控”。

 

ESR努力分擔條例，顧名思義就是歐盟各國一起努力分擔溫室氣體減排目標，這是一個與歐盟碳市場（EU ETS）進行“互補”的規則。歐盟碳市場在第四階段（2021年-2030年）擴大范圍前，覆蓋了約占歐盟40%溫室氣體排放的設施，而歐盟境內運輸（不包括航空）、建筑、農業、小型工業和廢棄物等約占歐盟全部溫室氣體排放60%的排放源則不在EU ETS的管控范圍內。為了對這60%的部分進行管理，歐盟于2018年5月14日通過了ESR，提出到2030年將重點行業，包括歐盟境內運輸（不包括航空）、建筑、農業、小型工業和廢棄物的排放量減少 30%（與2005年的水平相比）的目標。

 

隨后，由于歐盟提出了綠色新政（Green Deal）下更具有雄心的“Fit for 55”目標，即歐盟2030年的溫室氣體排放總量需要比1990年水平減少至少55%，歐盟也針對綠色新政提出了新的ESR目標。2023 年4月，修訂后的ESR通過，將歐盟ESR的減排目標提高到40%（與2005年的水平相比）。

 

那么誰是ESR減排的責任主體呢？答案是歐盟各成員國。與EU ETS直接將減排責任方定為企業不同，ESR減排的責任方是歐盟各成員國，每個國家需要按照自己在ESR下承擔的目標，在2021年-2030年間減少所涵蓋部門的溫室氣體排放。這套思路與我國未來設計的碳排放“雙控”中的總量控制十分相似，因此筆者稱呼其為歐盟版“雙控”。

 

簡單解釋一下ESR的幾個設計核心：

 

根據國家發展情況設置減排責任：人均GDP越高、經濟越發達的國家承擔了更高的減排目標，而發展水平較為靠后的國家相對而言承擔了較小的減排目標。因此，丹麥、芬蘭、德國、盧森堡和瑞典等歐盟經濟發展較好的國家分到了減排50%的最高目標，而保加利亞、羅馬尼亞、克羅地亞、立陶宛等歐盟內部相對發展水平靠后的國家承擔了較低的減排目標。

 

國家年度排放限額：ESR設計了歐盟各成員國每年允許的最大溫室氣體排放量，并根據此限排量為各國發放國家年度排放配額（Annual Emission Allowance，AEA），每個配額相當于一噸二氧化碳當量。

 

AEA的交易、存入和借出機制。為了幫助歐盟成員國能夠靈活應對因天氣或經濟狀況造成的年度排放量波動，ESR設計了AEA的交易、存入和借出機制。若當年的國家排放量低于被分配的AEA，盈余的AEA可以存入（最高為當年年度排放的25%）；反過來，如果當年的國家排放量高于被分配的AEA，可以從下一年分配的AEA中提前借出一定量的AEA（最多為當年年度排放的7.5%）。同時，與EU ETS的配額交易相同，ESR下的AEA也可以在國家之間互相交易，但增加了交易限制條件，2021年至 2025年賣出的AEA最多為當年分配量的10%，2026年至2030年期間則最多可賣出15%。這種模式可以被看做是歐盟國家層面的有限“碳市場”，而參與的主體為承擔減排目標的歐盟各國。

 

與EU ETS間的的靈活配額調配機制。ESR允許九個歐盟國家（比利時、丹麥、愛爾蘭、盧森堡、馬耳他、荷蘭、奧地利、芬蘭和瑞典）以及實施ESR的非歐盟國家（冰島和挪威）用EU ETS 配額來完成ESR下的部分目標。這是考慮到這部分歐盟國家要不是在ESR下承擔的減排目標和面臨的減排成本都高于歐盟平均水平，要不在2013年沒有對工業設施免費分配EU ETS 配額。具體來說，馬耳他每年可使用不超過2005年ESR部門排放量7%的EU ETS配額，愛爾蘭和盧森堡每年可使用的最高比例為其 2005 年ESR部門排放量的 4%。其余歐盟國家（比利時、丹麥、荷蘭、奧地利、芬蘭和瑞典）可使用不超過2005年ESR部分排放量2%的EU ETS配額來完成ESR目標。而冰島和挪威在ESR下可使用的EU ETS配額最大值分別為2005年ESR部門排放量的4%和2%。擁有靈活使用EU ETS配額權利的國家需要提前通知歐委會是否將采用此種方式，以及將要使用EU ETS配額的最大量。為防止重復使用，用于ESR的EU ETS 配額將從EU ETS的拍賣配額中扣除，已經使用或者取消的配額不計入EU ETS的市場穩定儲備機制 (Market Stability Reserve，MSC)。

 

安全儲備機制。ESR下設置了最高1.05億噸的安全儲備，對于難以實現目標的歐盟各國，可以通過安全儲備機制獲得有限數量的額外AEA以完成目標。但是安全儲備的啟動要求非常嚴格，并且僅在 2032 年進行 2021-2030 年十年的最后一次排放合規性檢查時提供。

 

講完了一些核心機制設計，來看看歐盟各國的ESR目標完成情況。

 

整體來看，ESR的執行不如預期。在ESR覆蓋的歐盟境內運輸（不包括航空）、建筑、農業、小型工業和廢棄物這幾個排放部門中，建筑行業自2005年以來減少了30%以上的碳排放，但交通行業幾乎沒有進展(2022年與2005年相比只減少了5%)，雖然歐盟大力發展電動汽車，但對于交通減排的促進依然有限，交通減排進展的緩慢讓交通成為歐盟最大的溫室氣體排放源，同時，農業的減排速度也比其他ESR領域減排更為緩慢。

 

從各國來看，經濟發展較弱的國家完成目標更困難。2022年，大多數國家完成了年度排放控制要求（排放量低于限額），但仍有8個成員國(克羅地亞、塞浦路斯、匈牙利、愛爾蘭、意大利、立陶宛、馬耳他和羅馬尼亞)的排放量高于AEA值，意味著這些國家沒有完成各自的ESR減排目標。但即便如此，ESR的初步數據依然不太樂觀，2023年的ESR覆蓋的部分總排放量較2005年下降19%，這個數字距離2030年的ESR要求減排40%還有較大的差距。EEA警告，盡管2023年歐盟整體的ESR部分排放量低于整體AEA，但很明顯的，有幾個國家已經達不到目標。

 

非常明顯的，歐盟各國完成ESR目標的能力差異較大，導致各國的執行情況差距明顯。歐盟在ESR中提出了目標和內容，而具體如何實現減排目標，則是由各國自己來制定。筆者認為，從執行數據來看，非常明顯看到歐盟經濟發展較好的國家和相對較弱國家之間的差距，雖然經濟發展相對較弱國家承擔的ESR減排目標是最低的，但由于經濟發展較好的國家在國家治理、經濟投入、價格承受力、產業結構上的優勢明顯，因此反而是承擔ESR減排目標較少的國家沒有完成年度目標。

 

但不論承擔ESR減排目標的高低，有效的手段和市場工具都是激勵減排的工具。因此，歐盟在ESR下設計了一個全新的EU ETS 2市場，將ESR中的建筑、道路交通以及未被EU ETS覆蓋的小型能源和工業設施納入，主要監測這些行業的燃料燃燒排放，以幫助歐盟各成員國完成ESR減排目標。EU ETS2 將于2027年開始運營（如果石油或者天然氣在2026年價格太高，也可能推遲到2028年），覆蓋對象是注冊為燃料供應商并繳納消費稅的公司和個人，家庭或汽車用戶等終端用戶不在EU ETS 2實施對象范圍內。但一旦燃料供應商承擔了 EU ETS 2的碳價成本，就會向下游傳導，意味著消費者消費燃料的成本更高（比如提高燃油車的燃料成本），燃料供應商和消費者預計會轉向發展和使用可持續燃料，或者轉向電能替代，從而減少化石燃料使用排放，幫助各國最終實現ESR下的減排目標。但EU ETS 2也面臨一些較為嚴峻的經濟性問題，比如EU ETS 2是全拍賣配額，會對下游消費者造成較高的經濟負擔，而且歐盟經濟發展相對較弱的國家雖然ESR減排目標低，但也需要承擔較高的EU ETS 2減排成本。

 

除此之外，還有農業部分的減排目標，歐盟成員國也各自在推動一些規則的實施，比如丹麥是全球首個對農業推出了碳稅的國家。關于EU ETS 2和ESR的關系，以及農業減排政策，后續會再寫新文介紹。

 

“十五五”后，我國也將開始實施碳排放“雙控”政策，歐盟的規則或許也能給我們的政策制定提供一些借鑒和參考。