能源活動產生的二氧化碳占我國二氧化碳排放的大頭。無論從國內實踐還是國際經驗看，節能和提高能效都是減少能源活動二氧化碳排放的有效途徑。

 

2015年，黨的十八屆五中全會上首次提出實行能源消耗總量和強度雙控行動，即能耗雙控，在全國設定能耗強度降低、能源消費總量目標，并將目標分解到各地區，嚴格進行考核。能耗雙控對提高我國能源利用效率、實現高質量發展發揮重要作用。

 

然而，能耗雙控政策是對能源消費整體進行管控，未區分化石能源和非化石能源，一定程度上限制了可再生能源發展。伴隨著我國工業化和城鎮化進程，能源消費持續增長，僅用能耗雙控推進新型能源體系建設、推動現代能源經濟發展，支撐漸顯不足。“生態文明建設的持續推進，美麗中國建設的穩步推動，對低碳發展提出更高要求，管理方式也需要變化；加之低碳發展理念、低碳經濟發展、低碳能力建設和低碳政策體系已具備一定基礎，能耗雙控需逐步向碳排放雙控轉變，以適應新形勢新要求。”中國城市經濟學會產業綠色發展研究部主任白衛國向《中國能源報》記者表示。

 

2021年中央經濟工作會議首次提出“能耗雙控向碳排放總量和強度雙控轉變”。此后，類似表述在2022年政府工作報告、黨的二十大報告中都曾出現。2023年7月11日，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過了《關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》，強調從能耗雙控逐步轉向碳排放雙控，要堅持先立后破，完善能耗雙控制度，優化完善調控方式，加強碳排放雙控基礎能力建設，健全碳排放雙控各項配套制度，為建立和實施碳排放雙控制度積極創造條件。

 

中國環境科學研究院環境管理研究中心總工程師呂連宏表示，從本質上看，能耗雙控與碳排放雙控促進能源節約的根本目標是一致的，但側重點各有不同——能耗雙控控制全部能源類型，而碳排放雙控重點控制以化石能源為主的高碳能源。“我國社會經濟發展正處于加快推進綠色化、低碳化轉型的關鍵階段，尚未徹底解決‘能源約束’的同時，‘碳排放約束’形勢日益緊迫，傳統的能耗雙控措施對可再生能源、清潔能源‘一刀切’管控，與‘雙碳’目標不能有效銜接。而實施碳排放雙控后，以碳為控制對象，抓住了低碳發展的‘牛鼻子’，能夠實現能源節約和應對氣候變化兩手同時發力，推動能源結構不斷優化，更好支撐美麗中國目標的實現。”