2019年12月，新一屆歐盟委員會發(fā)布《歐洲綠色協(xié)議》（以下簡稱“綠色新政”），提出到2050年在全球范圍內率先實現碳中和，發(fā)出了強烈的綠色低碳轉型信號，引起了世界各國高度關注。歐盟綠色新政與我國提出的生態(tài)文明建設、綠色高質量發(fā)展思想一脈相承，許多做法值得借鑒。

出臺背景

歐盟推出綠色新政的一個重要起因是全球氣候變化問題。氣候變化是當今人類社會發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)，歐盟一直是積極應對全球氣候變化的倡導者、推動者和領導者。《巴黎協(xié)定》重申了全球2 ℃ 的溫升控制目標，同時提出向1 . 5 ℃ 溫升目標努力。2018年10月，政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發(fā)布的《全球1.5℃溫升特別報告》指出，將氣溫增幅控制在2 ℃ 并不能有效避免氣候變化帶來的最壞影響，而實現1.5℃溫升目標需要更快的轉型，2030年全球碳排放在當前基礎上需下降約50%，2050年實現凈零排放。2019年9月，聯合國秘書長古特雷斯在全球氣候峰會上呼吁各方為實現溫升1.5℃目標而努力；2019年11月聯合國環(huán)境署（UNEP）發(fā)布的《排放差距報告2019》指出，各國自主貢獻目標與《巴黎協(xié)定》目標在2030年還存在150-320億噸二氧化碳的差距。根據《巴黎協(xié)定》要求，2020年各國需提交強化的自主貢獻目標。歐盟選擇在2020年前發(fā)布綠色新政，提出到2050年率先實現碳中和的目標，也有展現氣候行動全球領導力的意圖。當然歐盟提出這一目標并不是貿然行動，而是有周密的計劃和扎實的研究支撐。2018年11月歐盟發(fā)布的“給所有人一個清潔星球”的戰(zhàn)略性長期愿景，旨在到2050年建成一個繁榮、現代、有競爭力和氣候中性的經濟體，為歐盟綠色新政的出臺做了系統(tǒng)鋪墊和全面支撐。

歐盟綠色新政的落腳點是推動歐盟經濟社會可持續(xù)發(fā)展。2015年聯合國通過可持續(xù)發(fā)展議程，提出在2015-2030年間以綜合方式徹底解決社會、經濟和環(huán)境三個維度的發(fā)展問題，各國要盡快轉向可持續(xù)發(fā)展道路。2019年歐洲環(huán)境署發(fā)布《歐洲環(huán)境狀況與展望2020》報告指出，盡管歐洲環(huán)境治理在部分領域取得進展，但仍面臨著自然資源保護總體呈惡化趨勢、資源效率提高和循環(huán)經濟遇到瓶頸、危險化學品減排與預期目標差距較大，以及環(huán)境健康危害和社會脆弱性加重等環(huán)境挑戰(zhàn)，如果不采取行動將無法實現2030年可持續(xù)發(fā)展目標。歐洲不可能僅僅通過促進經濟增長和尋求利用環(huán)境和社會政策工具，實現其“在地球生態(tài)極限內生活得更好”的可持續(xù)發(fā)展愿景。可持續(xù)發(fā)展必須成為整個社會雄心勃勃、協(xié)調一致的政策行動的指導原則，需要所有領域和各級政府的共同努力，并發(fā)揮公民、企業(yè)和社區(qū)的創(chuàng)造力。歐盟將環(huán)境和氣候的全球挑戰(zhàn)視為經濟發(fā)展的機遇，致力于加強歐盟經濟的綠色低碳競爭力。因此，歐盟綠色新政也是新形勢下歐盟新的經濟增長戰(zhàn)略，是新一屆歐盟委員會執(zhí)政綱領的重要內容。

政策要點

歐盟綠色新政描繪了歐盟經濟社會綠色轉型的長期愿景，也是一個行動計劃，內容覆蓋了經濟社會發(fā)展的各個方面。具體內容可以概括為戰(zhàn)略目標、重點行動和保障措施等三個部分。

（一）戰(zhàn)略目標

歐盟綠色新政是歐盟的綠色發(fā)展戰(zhàn)略，是歐盟的“世紀工程”，致力于建設公平繁榮的社會、富有競爭力的現代經濟，到2050年實現溫室氣體凈零排放、經濟增長與資源使用脫鉤。為實現此戰(zhàn)略目標，歐盟將以經濟可持續(xù)轉型為基礎，廣泛動員各方參與，引領全球綠色轉型進程。

“2050年實現碳中和”是歐盟綠色新政的核心目標。按計劃,歐盟議會已于2020年3月發(fā)布《歐洲氣候法》草案，力圖確立這一長期目標的法律地位，并提出歐盟委員會需在2020年9月給出2030年溫室氣體減排目標提高到比1990年下降50%-55%的可選方案。2021 年6月前，歐盟委員會將評估和修改能源效率指令、可再生能源指令、碳排放交易指令、目標分擔法規(guī)、能源稅指令、土地利用變化和林業(yè)法規(guī)等所有氣候相關政策，確保所有政策都與新低碳目標保持一致。此外，歐盟還將對選定行業(yè)產品推出碳邊境調節(jié)稅。

（二）重點行動

為實現上述戰(zhàn)略目標，歐盟將實施“七大行動”：

一是建設清潔、可負擔、安全的能源體系。能源活動占歐盟溫室氣體排放總量的75%以上，能源系統(tǒng)進一步脫碳對于實現2030年和2050年低碳目標至關重要。為此，歐盟提出將優(yōu)先考慮能源效率，發(fā)展以可再生能源為基礎的電力系統(tǒng)，迅速淘汰煤炭并完成天然氣部門脫碳。為在能源脫碳的同時，確保能源安全、能源價格可承受，歐盟將在遵循技術中性原則的基礎上推進能源市場完全一體化、相互關聯和數字化。歐盟將根據新的低碳目標評估各成員國能源和氣候計劃，有效整合發(fā)展可再生能源、提高能效等可持續(xù)方案，積極應對能源貧困，審查泛歐網絡—能源法規(guī)，制定海上風能戰(zhàn)略，將智能化要求融入能源發(fā)展戰(zhàn)略，推動能源基礎設施可持續(xù)轉型。

二是建設清潔循環(huán)的產業(yè)體系。歐盟的工業(yè)部門占歐盟溫室氣體排放量的20%，而且發(fā)展方式過于“線性”——產品制造主要依靠新增材料消耗，循環(huán)回收的資源僅占12%。歐盟將制定新的工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，應對綠色化、數字化的雙重挑戰(zhàn)，促進包容性增長。與此同時，歐盟將實施新的循環(huán)經濟行動計劃，抓住國內外循環(huán)經濟發(fā)展機遇，推動歐盟經濟現代化，實施可持續(xù)產品倡議，重點關注紡織、建筑、電子和塑料等資源密集型行業(yè)，加快推動能源密集型工業(yè)部門實現產品循環(huán)和碳中和。此外，歐盟認為應停止將其廢物出口到歐盟以外，因此將重新審議關于廢物運輸和非法出口的規(guī)定。

三是推動建筑升級改造。歐洲建筑的能源消耗占總能耗的40%，很多建筑年代較長，目前年更新率只有0.4%-1.2%。為此，歐盟提出建筑革新浪潮倡議，將建立開放平臺供建筑擁有者、工程師、政府部門、能源服務商、金融機構等利益相關方聚合在一起，共同探討為建筑部門進行創(chuàng)新融資的計劃，在提升建筑能效的同時促進建筑業(yè)特別是中小企業(yè)的發(fā)展。歐盟還將考慮將建筑領域的碳排放納入碳排放交易市場的可行性。

四是發(fā)展智能可持續(xù)交通系統(tǒng)。交通排放占歐盟碳排放的四分之一，實現2050年碳中和目標需要交通系統(tǒng)減排90%以上。為此，歐盟將實施可持續(xù)、智能化交通戰(zhàn)略，大力發(fā)展多式聯運等高效運輸方式，開發(fā)“出行即服務”的智能化解決方案，推動交通基礎設施智能化升級，加快部署公共充電站。此外，歐盟還將推動交通領域的財稅政策改革，把環(huán)境健康成本反映到其市場價格之中；同時推動不同運輸方式的可持續(xù)替代燃料生產供應的相關立法，實施更嚴格的內燃機車輛空氣污染物排放標準。歐盟還考慮將海事部門納入碳排放交易體系。

五是實施“農場到餐桌”的綠色農業(yè)戰(zhàn)略。歐盟將建立安全、營養(yǎng)和高質量的可持續(xù)食品全球標準，實施“從農場到餐桌”戰(zhàn)略，在提高農產品品質的同時更好地應對氣候變化。一方面通過立法大幅減少化學殺蟲劑、化肥、抗生素使用，要求40%以上共同農業(yè)政策預算和30%以上海洋漁業(yè)基金為氣候變化行動作出貢獻，另一方面推動農場到餐桌產業(yè)鏈中循環(huán)經濟發(fā)展，在運輸、儲存、包裝和食物垃圾等環(huán)節(jié)采取行動，減少食品加工和零售部門對環(huán)境的影響。此外， 歐盟將禁止進口不符合歐盟相關環(huán)境標準的食品。

六是保護自然生態(tài)和生物多樣性。歐盟將制定2030年生物多樣性戰(zhàn)略和森林新戰(zhàn)略，提出解決生物多樣性喪失問題和支持無砍伐森林價值鏈的措施，促進恢復生物多樣性，提高森林固碳能力。此外，歐盟將發(fā)展藍色經濟，提出更可持續(xù)的海洋空間管理辦法。

七是創(chuàng)建零污染的環(huán)境。歐盟將制定可持續(xù)發(fā)展的化學品戰(zhàn)略，實施水、空氣和土壤零污染行動計劃，修訂大型工業(yè)設施污染的控制措施，以加快實現無毒的生態(tài)環(huán)境。

（三）保障措施

主要從資金支持、國際合作、社會動員等三方面提出保障措施。

在資金機制方面，歐盟委員會預計實現目前的2030年氣候與能源目標，每年需2600億歐元的額外投資，約占2018 年GDP的1.5%。歐盟將整合其長期預算、歐洲投資銀行、可持續(xù)歐洲投資計劃等各類資金渠道，加大支持應對氣候變化的資金比重。同時，成立公正轉型基金，加強教育培訓提高民眾再就業(yè)能力，支持綠色發(fā)展相對落后地區(qū)轉型。歐盟還將加強對成員國綠色援助的監(jiān)管，要求成員國加快綠色稅制改革，取消化石燃料補貼，將稅收負擔從勞動力轉移至污染實體。最后，將大力發(fā)展綠色金融，將環(huán)境和氣候風險納入金融系統(tǒng)，建立綠色債券標準，開展標準化自然資本核算，以引導社會資本投資綠色轉型。

在國際合作方面，歐盟強調全球應攜手應對氣候變化和環(huán)境退化等挑戰(zhàn)，歐盟將樹立綠色發(fā)展的全球榜樣，依托后續(xù)外交、貿易、發(fā)展援助等政策，帶動其他國家采取行動。歐盟將堅定支持《巴黎協(xié)定》并在此框架下與所有伙伴展開緊密合作，同時借助中歐特別峰會等領導人會晤機遇，加強中歐以及與其他國家的雙邊聯系。全球貿易也是歐盟關注重點，將把遵守《巴黎協(xié)定》作為開展全面貿易合作的核心要素，鼓勵貿易伙伴制定與歐盟水平相似的目標。為動員全球投資者，歐盟還將率先建立綠色金融體系，支持全球可持續(xù)發(fā)展。

在社會動員方面，歐盟強調公眾和所有利益相關者的參與和承諾，是成功實現歐盟綠色新政目標的重中之重，將制定出臺《歐洲氣候公約》，通過信息共享、自由討論、能力建設等方式提高公眾和利益相關者應對氣候變化的能力。此外，歐盟及其成員國將確保其規(guī)劃與歐盟綠色新政要求一致，并促使歐盟、各成員國和國際社會一道應對環(huán)境犯罪。

對我國的啟示

我國生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展已經進入攻堅期，歐盟綠色新政推動綠色低碳轉型的系統(tǒng)方案和典型做法，為我國加快推進經濟社會綠色低碳轉型，特別是“十四五”期間全面布局和推動綠色低碳發(fā)展工作，提供了有益借鑒。

（一）加強綠色發(fā)展的全面統(tǒng)籌協(xié)調

歐盟綠色新政本質是面向未來重塑發(fā)展方式。歐盟圍繞提升經濟競爭力和深度脫碳的核心戰(zhàn)略目標，統(tǒng)籌協(xié)調經濟社會發(fā)展、能源資源支撐和生態(tài)環(huán)境保護， 注重源頭控制，開展頂層設計，將綠色要求全面系統(tǒng)融入能源、工業(yè)、建筑、交通、農業(yè)、環(huán)保等各部門，部署了各領域目標任務和時間表路線圖，并加強資金、政策等保障工作的統(tǒng)籌力度，形成推動經濟社會綠色轉型發(fā)展的合力。我國正在積極推動形成以更低資源環(huán)境代價，實現經濟社會綠色低碳循環(huán)發(fā)展的局面，但與綠色發(fā)展相適應的治理體系和工作機制尚需完善，政策機制存在分散化、碎片化問題。建議切實健全統(tǒng)籌協(xié)調、分工協(xié)作的治理機制，研究提出我國中長期綠色低碳發(fā)展戰(zhàn)略目標，系統(tǒng)部署各重點部門的目標任務和時間表路線圖，形成工作合力，加強資金、政策保障，加快推動綠色低碳高質量發(fā)展，建設美麗中國。

（二）突出綠色發(fā)展的源頭控制

能源是經濟發(fā)展的基本動力，也是碳排放的核心來源，經濟社會綠色轉型的關鍵在于推動能源的清潔與高效利用。歐盟提出建立“清潔、可負擔、安全” 的能源系統(tǒng)，綜合統(tǒng)籌提升能源效率和優(yōu)化能源結構系統(tǒng)推動能源轉型，強化能源基礎設施可持續(xù)轉型，積極促進能源市場互聯互通和數字化轉變。我國能源革命已取得明顯成效，但與發(fā)達國家相比還有較大差距，未來應堅持節(jié)約優(yōu)先的能源戰(zhàn)略，大力發(fā)展可再生能源，運用綠色低碳理念加快推動能源基礎設施可持續(xù)轉型發(fā)展，進一步完善能源生產和消費政策體系，深化能源系統(tǒng)綠色低碳轉型。資源高效循環(huán)利用始終是綠色發(fā)展的基礎，也是綠色競爭力的核心所在。歐盟“綠色新政”強調加快發(fā)展循環(huán)經濟體系，促進產業(yè)低碳轉型、產品循環(huán)利用、基礎設施高效共享。我國資源消費總量大、大宗資源對外依存度高，目前存在產業(yè)銜接不暢、重復建設等問題。建議我國加快樹立“循環(huán)安全高效”的新資源觀，健全完善資源高效循環(huán)利用的制度體系，加快發(fā)展循環(huán)經濟，全面提升資源產出率。

（三）強化對投資和消費的綠色引導

歐盟“綠色新政”積極整合各類資金并出臺綠色投資計劃推動經濟綠色轉型， 通過能源價格、能源稅、碳交易、碳稅、綠色產品標識等經濟政策積極引導綠色消費，特別是歐盟議會提出將歐盟“綠色新政”作為新冠肺炎疫情后經濟復蘇的重要方向。目前，我國新冠肺炎疫情防控取得積極進展,正著力做好“ 六穩(wěn)”“六保”工作，

建議借鑒歐盟經驗，加強經濟刺激計劃中的綠色低碳導向，將綠色投資和綠色消費作為對沖疫情影響的重要舉措。綠色投資方面，建議把綠色低碳要求，納入我國正在編制的基礎設施高質量發(fā)展規(guī)劃和刺激經濟的“新基建”計劃等相關評價指標體系。綠色消費方面，建議按照綠色低碳導向深化價格和財稅體制改革，強化綠色消費引導，有力擴大綠色內需。

（四）加大對特殊地區(qū)綠色低碳轉型的支持力度

轉型需要每個地區(qū)、每個人的參與，歐盟“公正轉型”的理念及其配套“公正轉型機制” 和資金安排也值得我們借鑒。我國區(qū)域發(fā)展差距大,一些地區(qū)由于承擔生態(tài)功能導致經濟難以發(fā)展，或者僅憑自身努力難以走出污染困境，需要加強針對性支持，如煤炭資源型地區(qū)、資源枯竭型地區(qū)等。在現有的區(qū)域生態(tài)補償、財政轉移支付、省際結對幫扶等針對性政策機制下，還要加強對這些地區(qū)的綠色低碳轉型發(fā)展的能力建設支持，以及對相關資金使用的監(jiān)管安排。

（五）積極開展綠色發(fā)展國際合作

歐盟綠色新政與我國生態(tài)文明建設雖然提法不同，但轉型發(fā)展的大方向、大思路是相通的,都反映了全球命運共同體的理念。在綠色基礎設施、綠色金融、綠色技術、綠色貿易、綠色政策等領域，我國和歐盟之間具有廣闊的合作空間，建議圍繞能源效率、清潔能源、循環(huán)經濟、環(huán)境保護、低碳發(fā)展與氣候變化等內容，加強中歐在綠色發(fā)展領域的務實合作。同時，與歐盟在碳邊境調節(jié)機制、碳價格、低碳貿易等領域加強對話溝通。

作者單位：國家發(fā)展和改革委員會能源研究所