隨著新型城鎮化持續推進，中國的城鎮空間結構不斷優化，城市的基礎設施建設、工業活動、交通運輸及居民生活使得城市成為碳排放增長的主要領域。2030年碳達峰，2060年碳中和的目標如何實現？為了控制溫室氣體的排放量，在2021年“兩會”期間，中國政府將單位國內生產總值能源消耗和二氧化碳排放分別降低13.5%和18%確定為經濟社會發展的主要目標之一，而城市是推動低碳經濟轉型重要的責任主體和行動單元，建設“低碳城市”已成為“十四五”規劃中重點關注的領域。

 

　　中國低碳城市建設發展現狀與存在的問題

 

　　中國于2016年9月3日加入《巴黎氣候變化協定》，成為第23個完成批準協定的締約方。不同國家的發展階段不同，低碳城市建設的主要內容也會存在一定差異。一般來說，在發達國家，交通和建設領域是主要排放源，這兩項約占總排放量的70%-80%，而生活和工業生產的碳排放約占20%。相比發達國家，中國正處于工業化和城鎮化快速發展階段，能源和工業排放是主要碳排放源，其次是建設和交通領域。在長期的工業化和城鎮化進程中，中國的資源供需矛盾、生態環境破壞等問題逐漸突顯。由于中國的工業化和城鎮化重點在城市，相對于以農業發展為主的農村，碳排放的管控主要在于城市。

 

　　總體而言，構建低碳城市是中國建設資源節約型、環境友好型社會的重要途徑，是全面建成小康社會的重要戰略選擇。早在2008年，國家建設部和世界自然基金會在上海和保定兩市率先開展了低碳城市的試點工作。目前，低碳試點城市已經擴展到全國42個城市，各城市按照國家發改委要求編制低碳發展規劃，制定支持政策，建立管理體系，探索適合本地區的發展模式，積累了豐富的經驗，也走了不少彎路，這些都是中國低碳城市基本支撐體系的初步探索與實踐。以上試點城市雖已取得了積極的成效，但仍然存在著多方面問題。主要包括以下幾個方面：

 

　　第一，中國低碳城市建設缺乏頂層的制度設計和整體規劃。中國雖然是低碳城市建設的先行者，但總體上仍然處于原創性政策探索和創新階段。尚沒有在中央層面形成明確的低碳城市建設制度和法律保障，也未形成一套完整的評價體系和考核機制。第二，低碳城市建設存在發展領域不平衡不充分問題。低碳城市建設是一項長期、系統的工程，“雙碳”發展的本質是要實現社會經濟發展與溫室氣體排放脫鉤，并不是降低發展而是要轉變發展方式，實現高質量發展。但一些城市往往只關注一個或者少數幾個方面，如盲目發展新興產業，忽視傳統工業的提質升級，甚至忽視了能源鏈、糧食鏈和產業鏈、供應鏈安全，結果是只談低碳，放棄了城市發展的其他目標。同時，不同區域和城市之間的低碳城市建設容易各自為政，違背了區域和城市之間的關聯性。第三，低碳發展投入激勵不足，公眾和社會力量的參與度較低。目前，低碳城市建設主要靠政府的財政投入為主。社會資本的參與意愿不夠強烈，缺少市場力量的推動。另外，一般公眾對低碳城市的關注度較少，缺乏對低碳城市建設的熱情和認知。

 

　　未來低碳城市建設發展的建議和思考

 

　　（一）建議中央從五大方面進行結構性調整和制度設計。

 

　　1、能源結構。改變以化石能源為主的能源結構，推進煤炭有序替代轉型和煤炭清潔高效利用，推進可再生能源發展、規劃建設新能源供給消納體系，支持發展分布式新能源和綠色發電技術。

 

　　2、產業結構。調整高能耗的生產方式和產業結構。實施新舊動能轉換，提升能效，實現高耗能企業的提質增效和轉型升級；制定差異化的產業政策，通過空間布局的差異化管理，提高區域能源效率，減少碳足跡；通過產業鏈重組，逐步淘汰高能耗、高污染環節。3、綠色交通。發展綠色交通，改變以燃油汽車和以公路貨運為主的交通結構，提倡公共交通、新能源汽車和綠色出行方式。4、綠色建筑。集約用地，生態優先。提倡綠色建造和產城融合的規劃理念，改變土地無序擴張、三生（生產、生活、生態）分離的城市用地結構，提升城市的韌性水平。5、綠色消費。倡導節約，反對資源浪費，提倡綠色生活方式。改變原來粗放的生活方式和消費結構，讓低碳的、生態的衣、食、住、行逐步成為一種時尚的生活方式。

 

　　（二）針對各地低碳城市建設中呈現的不平衡不充分問題，中央相關部委應加強不同區域和城市間的統籌協調力度，避免每一個空間單元各自為政單獨設計碳中和路線，加強跨行政區域的大尺度協調、城市群間資源要素協同；建立統一規定的碳排放統計核算體系，鼓勵城市間、城市群間碳匯交易機制共享等。

 

　　（三）通過多種政策工具和宣傳手段，調動市場力量和公眾參與低碳城市建設的積極性。政府可以通過行政、財稅、金融、法律等各種政策工具，鼓勵企業積極參與低碳技術的研發和攻關，鼓勵企業使用低碳材料，開發低碳產品、發展循環經濟。在建筑、交通、工業生產等領域通過立法來確保低碳發展理念的實施。通過各級媒體的宣傳，引導社會公眾參與到低碳城市建設中，提高公眾對低碳城市建設的認識水平，提升公眾低碳生活素養，讓公眾和市場成為推動低碳城市建設的主要力量。

 

　　中國已經成為世界上最大的碳排放國，低碳城市建設直接決定著中國碳達峰、碳中和的進程。但作為一場廣泛而深刻的結構性變革，實現“雙碳”目標不是輕輕松松就能實現的，各區域和城市要服從中央的統一規劃、部署，結合自身發展的階段和現實情況，制定切實可行的實施路線圖，依靠科技進步和低碳技術發展，轉變生產方式和經濟發展模式，讓人民群眾養成低碳生活理念和消費習慣，群策群力，走一條符合國情的生態優先、綠色低碳的發展道路。

 

　　[作者趙國華系上海交通大學設計研究總院副院長，山東濱州濱城區黨組成員、副區長（掛職）]