湯維祺 興業研究分析師
魯政委 興業銀行首席經濟學家 華福證券首席經濟學家 本文+內-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網 t a n pa ifa ng .c om
摘要：2018年1月17日，環保部印發了《排污許可管理辦法（試行）》，全面細化了排污許可制度的執行與管理規定。我國的排污許可制度始于80年代，經過三十年的發展，形成了“以總量控制為目標、多種污染物綜合管理”的現行排污許可制度。《管理辦法》提出了“企業承諾”“自行監測”“臺賬記錄”“執行報告”和“信息公開”等幾方面的管理制度，旨在提升排污許可制度管理與運行的科學性和效率性，并為環評、環保稅、排污權交易、環境統計等制度提供了有力的管理工具。排污許可制度的落實，將有助于引導排污企業加大污染物減排和治理、刺激綠色環保產業的發展。而在行業內部，排污許可制度對技術先進、管理高效的龍頭企業將產生積極影響，而生產和管理粗放的企業則將受到較為直接的沖擊。
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2018年1月17日，環保部印發了《排污許可管理辦法（試行）》（下稱《管理辦法》），從排污許可證的內容、申請、核發、執行，以及監管和處罰等方面，全面細化了排污許可制度的執行與管理規定。 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com
按照國務院2016年11月發布的《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發〔2016〕81號）（下稱《實施方案》），我國到2020年將完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發、全國排污許可證管理信息平臺建設和運行工作，為各項環境管理制度的落實提供系統化、科學化、法制化、精細化、信息化的“一證式”管理手段。從《實施方案》提出的目標任務中可以看到，排污許可制度不僅被視為落實污染物排放總量控制的直接手段，更是落實污染者主體責任、對固定污染源實施全過程管理和多污染物協同控制的就手段，被寄予厚望。
排污許可制度的發展脈絡 本文`內-容-來-自；中_國_碳_交^易=網 tan pa i fa ng . c om
按照《實施方案》，排污許可制度是“依法規范企事業單位排污行為的基礎性環境管理制度”，由環境保護部門對排放污染物的企事業單位發放排污許可證，并依證監管排污行為。我國的排污許可制度始于80年代：1988年3月，原國家環保總局發布《水污染物排放許可證管理行辦法》首次提出了水污染物排放許可制度，此后2000年和2008年《水污染防治法》經過兩次修訂，進一步強調了了排污許可制度；大氣污染物排放許可制度則是在2000年《大氣污染防治法》中首次確立。然而《水污染防治法》規定的排污許可僅要求企業（濃度）達標排放，而不涉及總量控制；此外，水和大氣兩項污染防治法規定的排污許可主管部門也有差異，前者為地方環保部分，后者為地方人民政府。
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2005年12月3日，國務院發布《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，提出了“污染物總量控制”目標，并明確要將總量控制指標逐級分解到地方各級人民政府并落實到排污單位；2013年11月中共中央發布的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步在“改革生態環境保護管理體制”部分強調，要完善污染物排放許可制，實行企事業單位污染物排放總量控制制度。2014年4月，新《環境保護法》正式確立了以總量控制為目標、多種污染物綜合管理的排污許可制度。 本文`內-容-來-自；中_國_碳_交^易=網 tan pa i fa ng . c om
2015年9月，中央政治局會議審議通過《生態文明體制改革總體方案》，要求盡快在全國范圍建立統一公平、覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制，完善排污許可制度。為此，2016年11月國務院發布《控制污染物排放許可制實施方案》明確排污許可制度的改革方向，并由環保部在2016年12月制定發布了《排污許可證管理暫行規定》，在部分重點行業和地區啟動了排污許可制度的改革試點。經過一年的試點，環保部此次發布《排污許可管理辦法（試行）》取代了此前發布的《暫行規定》，預示著排污許可制度從部分地區、部分行業的試點，正式推向全國和全行業覆蓋，而相關制度建設的進程也將全面加快。 本`文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a npai fan g.com
《管理辦法》的主要內容
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《管理辦法》從排污許可證內容、申請與核發、實施與監管、許可證變更，以及法律責任五個部分，對排污許可制度，以及排污許可證的管理做出了詳細的規定。對比此前發布的《暫行規定》，《管理辦法》的內容從37條增加到68條，明確了行業覆蓋范圍和排放許可的核算方法，并且對于排污企業規定了企業承諾、自行監測、臺賬記錄、執行報告、信息公開等幾個方面，旨在提升排污許可制度管理與運行的科學性和效率性。
首先，《管理辦法》援引環保部《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》（下稱《名錄》），明確了排污許可證制度逐步實現全行業覆蓋的時間節點和具體要求。2017年7月，環保部發布《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》（下稱《名錄》），對33各大類82個細分排污行業的排污許可證核發時間節點做了規定：
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2017年完成核發的行業包括制糖、紡織皮革、造紙、化工、煉焦、氮肥、農藥、水泥、平板玻璃、電力，以及部分地區的鋼鐵、有色與石化行業；
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2018年將完成核發的行業包括農副食品加工、合成材料、陶瓷，以及其余部分地區的鋼鐵、有色與石化行業； 本+文`內/容/來/自:中-國-碳-排-放-網-tan pai fang . com
2019年將完成核發的行業包括禽畜養殖、大部分食品和煙酒飲料制造業、家具制造、汽車和電池制造、電子產品、熱力，以及污水處理、廢料加工等環境治理業；
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2020年則需要完成剩余所有細分行業的排污許可證核發工作。 本@文$內.容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網 t a np ai fan g.c om
其次，《管理辦法》明確排污許可證所列排污總量限制的核算，按照全國排污許可證管理信息平臺公示的各行業《排污許可證申請與核發技術規范》確定，目前信息平臺公示的技術規范已經達到19項，隨著排放許可證核發節點的陸續到來，相關技術規范的開發也將加快。 本+文`內/容/來/自:中-國-碳-排-放-網-tan pai fang . com
再者，對于排污企事業單位而言，根據《管理辦法》的要求，申請核發排污許可證需按要求提交申請材料，對申請材料真實性、完整性、合法性進行承諾，并按規定開展自行監測，記錄臺帳，按期向主管部門提交執行報告并公開披露相關信息。這一制度體系的核心是要求企業“自證守法”，落實了《實施方案》提出的“權責清晰、強化監管”的要求。企業自行監測、臺賬記錄、執行報告制度，不僅是排污單位加強內部管理、及時發現環保問題以及核算實際排放量的重要基礎，同時也是環保部門核查企業達標排放、判定企業按證排污的重要檢查內容和執法依據。而信息公開的要求，則有助于強化企業持證依證排污意識，引導輿論監督。 本/文-內/容/來/自:中-國-碳-排-放-網-tan pai fang . com
排污許可證與其他制度的銜接 本+文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 ta np ai fan g.com
排污許可制度不僅是落實污染物總量控制的有效手段，還能夠與環評制度、環境保護稅、排污權交易、環境統計等制度進行銜接，為其他制度的開展和落實提供有力的管理工具：
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對于總量控制制度，排污許可證中規定的許可排放量依據國家和地方污染物總量控制指標確定，并逐級下發到企業，因此企業所持排污許可證上載明的排污許可兩，就是總量控制指標在微觀企業的具體表現； 內-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網 t an pa i fa ng . c om
對于環評制度，《管理辦法》規定申請排污許可證的，需要提交環評報告，并據此作為排污許可濃度與總量核定的依據，并需要將環評信息記載于許可證上。建立環評與排污許可制度相銜接的管理機制，對于強化環評制度的作用將產生積極影響； 本*文@內-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網 t an pa i fa ng . c om
對于環保稅，環保部已經明確排污許可管理形成的企業實際排放量將作為環境保護稅征收的主要依據，兩部門也對數據共享達成一致意見；
對于排污權交易，排污許可證完成了最為重要的前提基礎，即排污權的確權工作。依據企業核發并登記的排污許可證載明排污總量，可以為企業見的交易提供依據。在《管理辦法》規定的排污許可證副本中應記錄信息中，就包括排污權有償使用和交易記錄，為兩項制度的銜接預留了接口；
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此外，通過全國排污許可證管理信息平臺的建立，為企業污染物排放情況提供了信息披露和共享的平臺，為企業污染物排放信息與環境質量信息、生態保護紅線等空間信息的整合打下基礎。 本+文+內/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網-tan pai fang . com
對相關產業的潛在影響
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排污許可制度的嚴格落實，對于落實污染物總量控制、規范企業排污行為管理、引導企業加大污染物減排和治理，都將起到積極的推動作用，同時也將為綠色環保產業帶來更大的市場需求空間。按照《管理規定》，首次發放排污許可證的有效期為三年，延續換發的有效期為五年。同時，按照我國主要污染物總量控制指標[1]，未來我國污染物排放總量將持續下降，以保障環境質量目標的落實。而隨著經濟增長和經濟體量的擴大，新增產能將不可避免地受到排污總量的限制。而結合排污權交易制度的開展，排污權內在價值將產生經濟激勵，推動企業加大污染治理的投入。 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
值得注意的是，由于排污許可證核定企業排污總量的方式，是依據行業基準排放法，也即按照行業基準的單位排放量乘以產品產量，因此生產技術水平較高、排放效率好的企業，據此核算的排放量將較為寬松；而技術水平低、污染排放強度大的企業，則核定的排污總量對于該企業就將較為緊張。此外，排污許可證的申請，以及自行監測、臺帳管理、信息報送和披露等工作對企業日常經營管理和排污管理都提出了更高的要求。綜合上述兩方面的因素，排污許可證制度的落實對行業中技術先進、管理高效的龍頭企業將產生積極影響，而生產和管理粗放的中小企業則將受到較為直接的沖擊。
國家工信部備案/許可證編號
