沉寂兩年的CCER能否在CORSIA的推動下重振旗鼓？

文章來源: 美國環保協會劉洪銘2019-04-23 09:13

航空業是全球十大溫室氣體排放行業之一。根據國際民航組織（ICAO）2016年環境報告，如果不采取任何行動，到本世紀中葉，全球航空二氧化碳年排放量可能會從目前約7億噸大幅增加至約26億噸。為應對航空排放對氣候變化的影響，國際民航組織制定了2020年后國際航空溫室氣體排放量零增長的目標，以及包括國際航空全球碳抵消和減排機制（CORSIA）在內的一攬子氣候行動計劃。CORSIA的頒布實施釋放了國際社會積極應對氣候變化問題的信號，也將對中國的應對氣候變化事業帶來重要積極影響。它為中國全國碳市場的建設和健康發展帶來了新的外部推動力量，也為擴大中國經核證的減排量項目（CCER）使用范圍帶來了新的可能性，讓人們看到了CCER重振旗鼓的新希望。

國際航空全球碳抵消和減排機制（CORSIA）的相關要求和各方反應

2016年10月，在加拿大蒙特利爾召開的國際民航組織第39次全會通過了《國際民航組織關于環境保護的持續政策和做法的綜合聲明——氣候變化》和《國際民航組織關于環境保護的持續政策和做法的綜合聲明——全球市場措施機制》兩份重要決議，確定了第一個全球性的行業市場減排機制——“國際航空碳抵消及減排機制”的實施框架。根據決議，從2021年起，國際航空二氧化碳排放較2020年水平增加的部分，航空公司需通過購買相應的減排量進行抵消。該機制擬于2021年至2035年分三階段實施，包括試點期（2021-2023年）、第一階段（2024-2026年）及第二階段（2027-2035年）。其中，試點期和第一階段各國可自愿參與，鼓勵發達國家率先參與；第二階段要求國際航空活動全球占比高于0.5%的國家或國際航空活動全球累計占比在90%以上的國家必須參與。同時，國際民航組織制定了分階段的抵消責任分配方案——從初期的按全行業增排比例分配逐漸過渡到按航空公司個體增排比例分配。具體方案為，2021年至2029年，行業權重占100%，即完全按照行業增速劃分抵消責任；2030年起，行業權重將逐漸下降至30%以下，個體部分的權重隨之上升。決議還強調，要為各國特別是發展中國家參與機制提供援助，并就該機制實施情況和影響每三年開展一次審評。此外，為激勵各國航空公司提前購買減排項目用于2021-2023年的“履約”，國際民航組織于2018年組建了“臨時項目評估組”（IPAG），對各國申請的減排項目進行評審。

2018年6月11日至6月29日在加拿大蒙特利爾召開的第214次國際民航組織理事會會議正式批準了《國際航空減排計劃的強制性標準和規則》（Standards and Recommended Practices，New Volume IV to Annex 16 of the Chicago Convention）。其中規定，使用了經認證的最大起飛質量超過5700千克的飛機，或二氧化碳年排放量超過10,000噸的航空公司和其他航空器運營商自2019年1月1日起應對其溫室氣體排放量進行監測、報告和核查（MRV）。

2018年10月22日和12月1日分別是國際民航組織理事會規定的就《國際航空減排計劃的強制性標準和規則》提交反對報告和差異報告的截止日期。目前，尚無國家提交反對報告，歐盟和中國就這一規則提交了差異報告，美國則由于此前政府停工暫未做出反應。

針對國際民航組織提出的監測、報告和核查要求，中國民航總局和美國聯邦航空署都相應制定了本國的管理辦法。其中，美國的管理辦法是否生效取決于航空公司自愿上報數據是否滿足了“絕大多數”參與的原則，即只有在自愿參與數據報送的航空運營商消耗的燃油總量達到2017年美國運輸部交通統計局統計的國際航班航油消耗總量的90%的時候，其管理辦法才正式生效。據預測，目前有意愿參加自愿數據上報的美國航空企業的國際航油消耗量占國際航班航油消耗總量的95%以上。

2019年3月22日，國際民航組織理事會正式公布了國際航空全球碳抵消和減排機制（CORSIA）的排放單位標準（EUC）。3月28日，國際民航組織公布了技術咨詢機構（TAB）的成員名單。預計將在近期發布其他“同意技術咨詢機構（TAB）成立”的相關文件，其中包括該機構的職權范圍。上述排放單位標準和技術咨詢機構被視為是保證航空業碳抵消交易市場體系完整的基石，和確保市場穩定性的關鍵。技術咨詢機構將依據排放單位標準對持有排放單位（emission units）的自愿減排機制進行評估，并就符合條件的自愿減排機制向理事會提出建議。國際民航組織理事會將向所有自愿減排機制公開發布參與國際航空全球碳抵消和減排機制的邀請，并將邀請公眾就提出申請的自愿減排機制提交意見，供技術咨詢機構審議。

隨著排放單位標準的公開，各方愈發關注哪些自愿減排機制將得到國際航空全球碳抵消和減排機制的認可。有評估顯示，清潔發展機制（CDM）項目未能滿足排放單位標準中11項項目準則中的3項，即保障系統（在實施項目時識別負面環境和社會影響的能力），可持續發展標準（每個項目應公開披露），以及避免雙重計算、簽發及申領（應根據巴黎協定通過的相應規則進行調整）。更值得注意的是，目前可能沒有一個自愿減排機制完全符合排放單位標準。

此外，國際民航組織第39次全會決議還提到 “強烈鼓勵各國盡早自愿參加該（國際航空全球碳抵消和減排機制）計劃”，并要求各成員國于試點階段開始前一年的6月30日前確定加入意愿。也就是說，相關國家可能會到2020年6月才決定是否加入試點階段。