建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃

 

為貫徹中共中央辦公廳《黨的十九大報告重要改革舉措實施規(guī)劃（2018—2022 年）》（中辦發(fā)〔2018〕39 號）以及中共中央辦公廳、國務院辦公廳《中央有關部門貫徹實施黨的十九大報告重要改革舉措分工方案》（中辦發(fā)〔2018〕12 號）精神，落實《國務院辦公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31 號），積極推進市場化、多元化生態(tài)保護補償機制建設，特制定本行動計劃。

 

一、總體要求

 

黨的十八大以來，生態(tài)保護補償機制建設順利推進，重點領域、重點區(qū)域、流域上下游以及市場化補償范圍逐步擴大，投入力度逐步加大，體制機制建設取得初步成效。但在實踐中還存在企業(yè)和社會公眾參與度不高，優(yōu)良生態(tài)產品和生態(tài)服務供給不足等矛盾和問題，亟需建立政府主導、企業(yè)和社會參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)保護補償機制，激發(fā)全社會參與生態(tài)保護的積極性。

 

市場化、多元化生態(tài)保護補償機制建設要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山” 的理念，緊扣我國社會主要矛盾的變化，按照高質量發(fā)展的要求，堅持誰受益誰補償、穩(wěn)中求進的原則，加強頂層設計，創(chuàng)新體制機制，實現(xiàn)生態(tài)保護者和受益者良性互動，讓生態(tài)保護者得到實實在在的利益。

 

到 2020 年，市場化、多元化生態(tài)保護補償機制初步建立， 全社會參與生態(tài)保護的積極性有效提升，受益者付費、保護者得到合理補償?shù)恼攮h(huán)境初步形成。到 2022 年，市場化、多元化生態(tài)保護補償水平明顯提升，生態(tài)保護補償市場體系進一步完善，生態(tài)保護者和受益者互動關系更加協(xié)調，成為生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的有力支撐。

 

二、重點任務

 

建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制要健全資源開發(fā)補償、污染物減排補償、水資源節(jié)約補償、碳排放權抵消補償制度， 合理界定和配置生態(tài)環(huán)境權利，健全交易平臺，引導生態(tài)受益者對生態(tài)保護者的補償。積極穩(wěn)妥發(fā)展生態(tài)產業(yè)，建立健全綠色標識、綠色采購、綠色金融、綠色利益分享機制，引導社會投資者對生態(tài)保護者的補償。

 

（一）健全資源開發(fā)補償制度

 

自然資源是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，資源開發(fā)者應當對資源開發(fā)的不利影響進行補償，保障生態(tài)系統(tǒng)功能的原真性、完整性。合理界定資源開發(fā)邊界和總量，確保生態(tài)系統(tǒng)功能不受影響。企業(yè)將資源開發(fā)過程中的生態(tài)環(huán)境投入和修復費用納入資源開發(fā)成本，自身或者委托第三方專業(yè)機構實施修復。進一步完善全民所有土地資源、水資源、礦產資源、森林資源、草原資源、海域海島資源等自然資源資產有償使用制度，健全依法建設占用自然生態(tài)空間和壓覆礦產的占用補償制度。建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產產權制度。構建統(tǒng)一的自然資源資產交易平臺，健全自然資源收益分配制度。（自然資源部牽頭，發(fā)展改革委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部、農業(yè)農村部、人民銀行、林草局參與，地方各級人民政府負責落實。以下均需地方各級人民政府負責落實，不再列出）

 

（二）優(yōu)化排污權配置

 

探索建立生態(tài)保護地區(qū)排污權交易制度，在滿足環(huán)境質量改善目標任務的基礎上，企業(yè)通過淘汰落后和過剩產能、清潔生產、清潔化改造、污染治理、技術改造升級等產生的污染物排放削減量，可按規(guī)定在市場交易。以工業(yè)企業(yè)、污水集中處理設施等為重點，在有條件的地方建立省內分行業(yè)排污強度區(qū)域排名制度， 排名靠后地區(qū)對排名靠前地區(qū)進行合理補償。（生態(tài)環(huán)境部牽頭）

 

（三）完善水權配置

 

積極穩(wěn)妥推進水權確權，合理確定區(qū)域取用水總量和權益， 逐步明確取用水戶水資源使用權。鼓勵引導開展水權交易，對用水總量達到或超過區(qū)域總量控制指標或江河水量分配指標的地區(qū)，原則上要通過水權交易解決新增用水需求。鼓勵取水權人通過節(jié)約使用水資源有償轉讓相應取水權。健全水權交易平臺，加強對水權交易活動的監(jiān)管，強化水資源用途管制。（水利部牽頭， 自然資源部、生態(tài)環(huán)境部參與）

 

（四）健全碳排放權抵消機制

 

建立健全以國家溫室氣體自愿減排交易機制為基礎的碳排放權抵消機制，將具有生態(tài)、社會等多種效益的林業(yè)溫室氣體自愿減排項目優(yōu)先納入全國碳排放權交易市場，充分發(fā)揮碳市場在生態(tài)建設、修復和保護中的補償作用。引導碳交易履約企業(yè)和對口幫扶單位優(yōu)先購買貧困地區(qū)林業(yè)碳匯項目產生的減排量。鼓勵通過碳中和、碳普惠等形式支持林業(yè)碳匯發(fā)展。（生態(tài)環(huán)境部牽頭，自然資源部、林草局參與）

 

（五）發(fā)展生態(tài)產業(yè)

 

在生態(tài)功能重要、生態(tài)資源富集的貧困地區(qū)，加大投入力度， 提高投資比重，積極穩(wěn)妥發(fā)展生態(tài)產業(yè)，將生態(tài)優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢。中央預算內投資向重點生態(tài)功能區(qū)內的基礎設施和公共服務設施傾斜。鼓勵大中城市將近郊垃圾焚燒、污水處理、水質凈化、災害防治、岸線整治修復、生態(tài)系統(tǒng)保護與修復工程與生態(tài)產業(yè)發(fā)展有機融合，完善居民參與方式，引導社會資金發(fā)展生態(tài)產業(yè)，建立持續(xù)性惠益分享機制。（發(fā)展發(fā)改委、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、農業(yè)農村部、文化和旅游部、林草局、扶貧辦按職責參與）

 

（六）完善綠色標識

 

完善綠色產品標準、認證和監(jiān)管等體系，發(fā)揮綠色標識促進生態(tài)系統(tǒng)服務價值實現(xiàn)的作用。推動現(xiàn)有環(huán)保、節(jié)能、節(jié)水、循環(huán)、低碳、再生、有機等產品認證逐步向綠色產品認證過渡，建立健全綠色標識產品清單制度。結合綠色電力證書資源認購，建立綠色能源制造認證機制。健全無公害農產品、綠色食品、有機產品認證制度和地理標志保護制度，實現(xiàn)優(yōu)質優(yōu)價。完善環(huán)境管理體系、能源管理體系、森林生態(tài)標志產品和森林可持續(xù)經(jīng)營認證制度，建立健全獲得相關認證產品的綠色通道制度。（市場監(jiān)管總局、發(fā)展改革委、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、農業(yè)農村部、能源局、林草局、知識產權局按職責參與）

 

（七）推廣綠色采購

 

綜合考慮市場競爭、成本效益、質量安全、區(qū)域發(fā)展等因素， 合理確定符合綠色采購要求的需求標準和采購方式。推廣和實施綠色采購，完善綠色采購清單發(fā)布機制，優(yōu)先選擇獲得環(huán)境管理體系、能源管理體系認證的企業(yè)或公共機構，優(yōu)先采購經(jīng)統(tǒng)一綠色產品認證、綠色能源制造認證的產品，為生態(tài)功能重要區(qū)域的產品進入市場創(chuàng)造條件。有序引導社會力量參與綠色采購供給， 形成改善生態(tài)保護公共服務的合力。（財政部、發(fā)展改革委、市場監(jiān)管總局牽頭，生態(tài)環(huán)境部、水利部、能源局、扶貧辦參與）

 

（八）發(fā)展綠色金融

 

完善生態(tài)保護補償融資機制，根據(jù)條件成熟程度，適時擴大綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)試點范圍。鼓勵各銀行業(yè)金融機構針對生態(tài)保護地區(qū)建立符合綠色企業(yè)和項目融資特點的綠色信貸服務體系，支持生態(tài)保護項目發(fā)展。在堅決遏制隱性債務增量的基礎上，支持有條件的生態(tài)保護地區(qū)政府和社會資本按市場化原則共同發(fā)起區(qū)域性綠色發(fā)展基金，支持以 PPP 模式規(guī)范操作的綠色產業(yè)項目。鼓勵有條件的非金融企業(yè)和金融機構發(fā)行綠色債券，鼓勵保險機構創(chuàng)新綠色保險產品，探索綠色保險參與生態(tài)保護補償?shù)耐緩健＃ㄈ嗣胥y行牽頭，財政部、自然資源部、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會參與）

 

（九）建立綠色利益分享機制

 

鼓勵生態(tài)保護地區(qū)和受益地區(qū)開展橫向生態(tài)保護補償。探索建立流域下游地區(qū)對上游地區(qū)提供優(yōu)于水環(huán)境質量目標的水資源予以補償?shù)臋C制。積極推進資金補償、對口協(xié)作、產業(yè)轉移、人才培訓、共建園區(qū)等補償方式，選擇有條件的地區(qū)開展試點。（發(fā)展改革委、財政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部按職責參與）

 

三、配套措施

 

健全激勵機制，完善調查監(jiān)測體系，強化技術支撐，為推進建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制創(chuàng)造良好的基礎條件。

 

（十）健全激勵機制

 

發(fā)揮政府在市場化、多元化生態(tài)保護補償中的引導作用，吸引社會資本參與，對成效明顯的先進典型地區(qū)給予適當支持。（發(fā)展改革委、財政部牽頭，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、農業(yè)農村部、林草局參與）

 

（十一）加強調查監(jiān)測

 

加強對市場化、多元化生態(tài)保護補償投入與成效的監(jiān)測，健全調查體系和長效監(jiān)測機制。建立健全自然資源統(tǒng)一調查監(jiān)測評價、自然資源分等定級價格評估制度。加強重點區(qū)域資源、環(huán)境、生態(tài)監(jiān)測，完善生態(tài)保護補償基礎數(shù)據(jù)。（發(fā)展改革委、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、農業(yè)農村部、統(tǒng)計局、林草局按職責參與）

 

（十二）強化技術支撐

 

以生態(tài)產品產出能力為基礎，健全生態(tài)保護補償標準體系、績效評估體系、統(tǒng)計指標體系和信息發(fā)布制度。完善自然資源資產負債表編制方法，培育生態(tài)服務價值評估、自然資源資產核算、生態(tài)保護補償基金管理等相關機構。鼓勵有條件的地區(qū)開展生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算試點，試點成功后全面推廣。（發(fā)展改革委、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、農業(yè)農村部、統(tǒng)計局、林草局按職責參與）

 

四、組織實施

 

強化統(tǒng)籌協(xié)調，壓實工作責任，加強宣傳推廣，扎實有序推進市場化、多元化生態(tài)保護補償工作。

 

（十三）強化統(tǒng)籌協(xié)調

 

發(fā)揮好生態(tài)保護補償工作部際聯(lián)席會議制度的作用，加強部門之間以及部門與地方的合作，協(xié)調解決工作中遇到的困難。有關部門、各地方要加強工作進展跟蹤分析，每年向生態(tài)保護補償工作部際聯(lián)席會議牽頭單位報送情況。

 

（十四）壓實工作責任

 

各地要將市場化、多元化生態(tài)保護補償機制建設納入年度工作任務，細化工作方案，明確責任主體，推動補償機制建設逐步取得實效。各有關部門要加強重點任務落實的業(yè)務指導，完善支持政策措施，加強對工作任務的督促落實。

 

（十五）加強宣傳推廣

 

各地各有關部門要加強補償政策宣傳解讀，通過現(xiàn)場交流和會議研討等形式，及時宣傳取得的成效，推廣可復制的經(jīng)驗。要發(fā)揮新聞媒體的平臺優(yōu)勢，傳播各地好經(jīng)驗好做法，引導各類市場主體參與補償，推動形成全社會保護生態(tài)環(huán)境的良好氛圍。