碳達峰、碳中和的“1+N”政策體系中的頂層設計文件“1”終于正式發布了。10月24日，黨中央、國務院發布了《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（下稱《意見》），這是自去年9月中國領導人在聯合國大會上宣布中國要實現碳達峰碳中和以來的首份綱領性文件，預計未來將有N個保障政策落地。

 

　　《意見》指出，實現“雙碳”目標要堅持“雙輪驅動”的工作原則，“政府和市場兩手發力”，要“深化能源和相關領域改革，發揮市場機制作用，形成有效激勵約束機制”。也就是說，要在政府的規劃和引導下，充分發揮市場機制在實現雙碳目標中的作用。

 

　　完善全國碳排放交易市場

 

　　《意見》提出要“統籌建立二氧化碳排放總量控制制度”，“推進市場機制建設”，體現了“雙輪驅動”的工作原則。

 

　　總量控制制度是碳交易市場的基礎和核心。政府根據“雙碳”目標確定二氧化碳排放總量，并將配額分配（或拍賣）納入減排規劃中的各個企業。為避免超額排放帶來的經濟處罰，那些排放配額不足的企業就需要向那些擁有多余配額的企業購買排放權，通過市場競爭產生碳排放價格。這個價格就相當于碳排放造成損害的成本，由碳排放配額不足的企業承擔。這樣，將二氧化碳排放的“負面外部性”內部化，體現“誰污染誰付費原則”。

 

　　在前期地方層面碳排放交易試點的基礎上，中國全國性的碳市場已于2021年7月16日正式上線交易。當前，這一市場覆蓋了我國發電行業的燃煤和燃氣機組，囊括了我國近一半的化石燃料燃燒所產生的碳排放，成為世界上最大的碳市場。

 

　　碳排放市場將碳排放權轉變為一種具有稀缺性的物品，把原本一直游離在企業之外的氣候變化因素納入企業的成本，改變企業的收支結構。具有碳減排技術優勢的企業碳排放較少，而碳減排劣勢企業碳排放較多，通過碳排放交易，碳減排優勢企業獲取收益。在碳排放市場的競爭下，碳排放就成為一種商品。

 

　　為降低成本，企業會投入資金去提升碳減排技術，以減少碳排放，從而促進碳減排技術的進步。碳減排技術的進步促使企業降低對高碳排放的化石燃料的依賴，降低溫室氣體排放水平，從而使經濟走上低碳發展之路。

 

　　日本和歐美各國的經驗證明，這種交易機制具有減排效果明顯、減排效率高的特點，這是實現“雙碳”目標和能源轉型的一項重要的市場型政策規制工具，取得了顯著的環境和經濟效益。

 

　　碳市場是一個系統工程，為充分發揮碳市場的市場化機制對碳減排的作用，《意見》指出，要“逐步擴大市場覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式，完善配額分配管理。將碳匯交易納入全國碳排放權交易市場，建立健全能夠體現碳匯價值的生態保護補償機制”。我國已經計劃在“十四五”期間將鋼鐵、水泥、化工、電解鋁等行業納入碳排放權交易機制，后續還可以積極考慮逐步將其他能源密集型行業和減碳企業納入其中，以增強減排力度。

 

　　改革能源價格形成機制

 

　　在自由競爭的市場中，在價格的引導下，市場機制起著調節商品供求、優化資源配置的重要作用。當能源價格由市場機制形成，充分反映碳排放的外部性和原材料成本時，就能對包括碳排放在內的成本構成制約，從而推動形成節能低碳的經濟發展模式和消費理念。

 

　　首先，能源價格要充分反映污染成本。碳排放是一個外部性問題，解決外部性的方法是給碳排放定價并讓排放者支付。碳排放定價機制可以采用庇古的征稅法，如開征污染稅，即碳稅，也可以采用科斯的市場交易法，如碳排放交易機制。讓碳排放者支付碳排放成本，這將提高能源消費成本，推動減碳技術發展。

 

　　其次，進行能源價格市場化形成機制改革以使能源價格充分反映能源成本和供求關系。以電能為例，電能是我國能源消費的主要品種之一，2020年，電能占終端能源消費比重為27%左右，遠超全球平均水平的19%。未來用電場景還將會越來越豐富，對電力的需求將持續增長。根據全球能源互聯網發展合作組織預測，到2060年，電能占終端用能的比重將達到66%，成為最主要的能源消費品種。

 

　　當前我國的電價并沒有全面反映發電供電成本，電價太便宜，主要由我國煤電市場長期存在的“計劃電市場煤”這一問題所致。火電的主要原材料是煤炭，煤炭價格由市場形成，但是電價受計劃控制，只能在一個小范圍內浮動，無法根據煤炭成本和電力市場供求狀況自由浮動。動力煤是火力發電的主要原材料，當前動力煤價格持續上漲，處于歷史高位，火電企業成本大幅上升，打擊了其發電的積極性。這是導致近期電力短缺的一個重要原因。

 

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　　《意見》指出，要“全面推進電力市場化改革，加快培育發展配售電環節獨立市場主體”，“擴大市場化交易規模”，“完善電力等能源品種價格市場化形成機制。從有利于節能的角度深化電價改革，理順輸配電價結構，全面放開競爭性環節電價”。具體來看，首先，要在發電、輸配電環節進行市場化改革，通過市場競爭降低成本，而不是簡單地在“市場煤”的基礎上加成形成終端電價，防止發電供電企業簡單地將成本向下游轉移；其次，進一步完善電力交易中心建設，逐步擴大電力交易市場的市場化定價機制覆蓋范圍；再次，完善居民階梯電價制度，逐步取消電價交叉補貼，使電力價格更好地反映供電成本，引導居民形成節能低碳的消費理念。

 

　　進行價格市場化形成機制改革，使能源價格充分反映能源成本和供求關系，就是用經濟手段平衡供求矛盾，優化能源配置，將能源配置到使用效率最高的那部分用戶，避免資源浪費。