3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中闡述了“十四五”時期主要目標任務及2021年具體工作要求，提出加快發展方式綠色轉型，協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護，單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%。這對于中國實現碳達峰、碳中和目標，有哪些重要意義？本報記者采訪了昆山杜克大學環境研究中心主任張俊杰。

 

中國環境報：《政府工作報告》中介紹“十四五”時期主要目標任務時提到兩個數字，單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%，這對于中國實現碳達峰、碳中和目標，有哪些重要意義？

 

張俊杰：13.5%和18%分別代表了“十四五”時期能耗強度和碳排放強度兩大目標。這兩大目標的提出，為中國實現碳達峰、碳中和設置了重要的階段性目標。

 

在過去20年里，中國溫室氣體排放增長速度不斷下降。2000年-2009年，中國溫室氣體排放年均增長9.2%，在2010年-2019年期間，這一速度下降到了3%左右。而在13.5%、18%這兩大目標的約束下，“十四五”期間的碳排放增長速度還需要進一步放緩，這將是一個非常大的挑戰。

 

兩大目標的實現與經濟增長是息息相關的。經濟增長速度越快，產業結構調整與技術進步也會越快，碳排放強度也能夠快速下降。但是隨著中國經濟進入新常態，經濟增長速度逐步進入比較溫和的區間，強度目標帶來的壓力將會日益突出。

 

強度目標背后隱含的是總量目標。以實現“十四五”期間碳排放強度下降18%為例，如果在此期間中國國內生產總值年均增長6%，那么碳排放總量年均增長必須低于2%；如果經濟增長年均速度降到4%，那么碳排放總量在“十四五”時期就沒有增長的空間了。這也就是說，經濟發展越好，就越容易實現強度目標；經濟增速下降，強度目標下的碳減排壓力就越大。在經濟增長極端不利的情況下，我們甚至有可能會被迫面臨削減碳排放總量以實現排放強度目標的困境。

 

中國環境報：今年1月1日起，全國碳市場第1個履約周期正式啟動。在您看來，為實現“單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%”這兩大目標任務，全國碳市場能發揮什么樣的作用？如何發揮？

 

張俊杰：全國碳市場應當在實現能耗強度與碳排放強度兩大目標中發揮核心政策工具的作用。

 

長期以來，中國的應對氣候變化政策主要依賴于能源、環境、產業等政策發揮的協同效應，逐漸形成了“搭便車”式的政策結構。但是協同性政策并非專門針對碳排放管控而設計。隨著國家持續提升應對氣候變化的雄心，協同性政策剩余減排差距將會逐漸擴大，無法滿足國家的中長期減排需求。在這種情況下，專門針對溫室氣體減排的碳市場可以成為中國氣候治理的主導性政策手段。

 

碳市場可以起到兩大重要作用。首先，碳市場提供了顯性的碳價信號，能夠引導市場主體優化氣候容量資源的配置。其次，碳市場中的配額交易，使得不同減排主體的邊際減排成本趨于相等，有助于以最小社會成本實現既定的碳排放目標。

 

碳市場提供了靈活的激勵機制，從而最大程度降低溫室氣體管控對經濟的影響。碳價不僅能夠激勵生產者將碳排放因素納入要素投入與工藝技術選擇的考量中，也能激勵消費者在選擇商品和服務的過程中考慮碳排放，并且能夠激勵技術創新，誘發對氣候友好的技術變遷。總的來說，碳市場可以為市場機制在氣候變化領域發揮作用提供集約的信息基礎。

 

為了充分發揮全國碳市場的作用，首先應當完善全國碳市場的產權制度建設和市場機制建設，以保證碳市場的活力。在產權制度建設方面，全國碳市場應進一步明確碳排放權的資產屬性。在市場機制建設方面，全國碳市場應當利用拍賣等手段來激活一級市場，在免費分配的同時，增強碳市場的價格發現能力。其次，全國碳市場也應該考慮借助碳金融工具來活躍二級市場。金融工具，尤其是碳期貨、碳期權與碳遠期等金融交易工具可以增加市場交易主體，降低交易成本，對提升市場活躍度有重要意義。

 

中國環境報：《政府工作報告》中提到今年工作時，圍繞扎實做好碳達峰、碳中和各項工作，提出了一些具體任務，比如制定2030年前碳排放達峰行動方案、優化產業結構和能源結構等，您是如何理解的？該如何落地，您有哪些建議？

 

張俊杰：針對碳達峰、碳中和提出的各項具體任務，體現了國家倡導法治化與市場化兩大原則來應對氣候變化。

 

制定2030年前碳排放達峰行動方案，具有重要的意義。首先，碳排放達峰的成效在很大程度上取決于地方政府執行中央應對氣候變化戰略的力度。通過行動方案可以明確地方政府的責任，通過碳排放目標與實施藍圖，讓應對氣候變化行動有法可依、有據可查。其次，行動方案規劃減排路線圖，通過漸進的方式提高溫室氣體管制強度，能夠給市場主體以充分的適應與調整機會，避免低碳轉型使高碳行業與相關從業人員陷入困境。

 

溫室氣體排放主要取決于經濟總量、產業結構與效率、能源結構三大因素。在中國經濟持續發展的前提下，必須通過優化產業結構提高能效降低對高碳產業和高碳基礎設施的依賴，以及通過優化能源結構減少對化石燃料的依賴。除了可再生能源外，也強調了煤炭清潔高效利用與核電，應當是在長遠氣候目標與中國能源資源稟賦的現實之間做的一項權衡。

 

《政府工作報告》大力倡導了應對氣候變化的市場化手段，除了碳市場，還提出了所得稅優惠、用能權交易市場、綠色金融三大基于市場的政策工具。充分利用市場化的手段來促進碳減排與社會經濟協調發展，這與對環境污染問題的治理有很大不同。