我國正在為全國統(tǒng)一碳市場構(gòu)建基本制度框架，以保障碳排放權(quán)交易政策功能的發(fā)揮。

《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（下稱《條例》）日前公布，自2024年5月1日起施行。國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員常紀(jì)文表示，《條例》的公布標(biāo)志著碳排放權(quán)交易管理進入制度化、規(guī)范化、程序化階段。因牽涉廣大重點排放企業(yè)碳排放的權(quán)利義務(wù)設(shè)置，事關(guān)中國碳市場的發(fā)展壯大和中國碳市場管理制度的改革完善。

該研究所氣候政策研究室主任、研究員李繼峰也表示，《條例》的出臺是全面規(guī)范碳交易管理，促進應(yīng)對氣候變化和碳達峰碳中和工作的法治需要。

2018年的機構(gòu)改革建立了新的應(yīng)對氣候變化監(jiān)督管理體制。為攜手各國共同應(yīng)對全球氣候變化，我國于2020年9月宣布了與碳減排有關(guān)的碳達峰碳中和目標(biāo)。常紀(jì)文介紹，在碳減排工作中，碳排放權(quán)交易被國際證明為一種有效的碳減排市場工具，為此，我國在試點的基礎(chǔ)上于2021年7月啟動了全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場。

近年來，全國碳排放權(quán)交易市場運行整體平穩(wěn)，年均覆蓋二氧化碳排放量約51億噸，占全國總排放量的比例超過40%。截至2023年底，全國碳排放權(quán)交易市場共納入2257家發(fā)電企業(yè)，累計成交量約4.4億噸，成交額約249億元，碳排放權(quán)交易的政策效應(yīng)初步顯現(xiàn)。

為促進我國碳排放權(quán)交易及管理的規(guī)范化，生態(tài)環(huán)境部于2020年12月制定了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，并于2021年5月發(fā)布配套的《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則（試行）》等規(guī)范性文件。

常紀(jì)文說，由于這些規(guī)范性文件的法律位階低于法律和行政法規(guī)，在實施中出現(xiàn)一些困難，既難以對本部門以外的國家工作人員、技術(shù)服務(wù)機構(gòu)工作人員參與碳排放權(quán)交易的違法行為設(shè)置處罰措施，也難以對違法企業(yè)規(guī)定停產(chǎn)整治、大數(shù)額罰款等重大行政法律責(zé)任。

以行政處罰方式為例，《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》作為部門規(guī)章，其創(chuàng)設(shè)的罰款額度僅為1萬元以上3萬元以下、2萬元以上3萬元以下兩個幅度，設(shè)置的處罰金額標(biāo)準(zhǔn)總體太低，難以改變重點排放單位違法成本低、守法成本高的現(xiàn)象。因此，有必要制定一部專門的、層次更高的碳排放權(quán)交易管理行政法規(guī)。

“《條例》的制度化、規(guī)范化、程序化呈現(xiàn)諸多亮點。”常紀(jì)文介紹，《條例》在確認(rèn)碳排放權(quán)交易民事行為屬性的基礎(chǔ)上，圍繞碳排放權(quán)的主體、內(nèi)容、行使及公權(quán)如何適度介入、開展有效監(jiān)管等主要事項上作了規(guī)范設(shè)計。碳排放權(quán)作為民事權(quán)利，其依法行使包括排放溫室氣體、碳排放權(quán)購買、碳排放權(quán)出售、碳排放權(quán)封存、碳排放權(quán)滅失、碳排放權(quán)抵押等行使方式。其中，碳排放權(quán)購買與碳排放權(quán)出售即碳排放權(quán)交易是最主要的民事權(quán)利行使方式。

《條例》規(guī)定，為確保碳排放權(quán)以協(xié)議轉(zhuǎn)讓、單向競價或者以符合國家有關(guān)規(guī)定的其他現(xiàn)貨交易方式規(guī)范、有效地行使，監(jiān)管部門有必要利用公權(quán)力針對特殊的環(huán)節(jié)和問題開展有效監(jiān)管。《條例》圍繞碳排放權(quán)交易這個民事行為規(guī)定了監(jiān)管機構(gòu)及其職責(zé)、注冊登記、信息共享、交易禁限、重點排放單位和技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的行政法律義務(wù)、現(xiàn)場檢查等內(nèi)容。

“這些規(guī)定，體現(xiàn)了監(jiān)管的必要性、適當(dāng)性和有效性，有利于促進碳達峰碳中和與經(jīng)濟社會綠色低碳發(fā)展。”常紀(jì)文說，對于有序活躍碳排放權(quán)交易市場、促進碳排放權(quán)交易管理的制度化、規(guī)范化和程序化，具有重要的促進作用。

李繼峰表示，《條例》規(guī)定了溫室氣體排放控制與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)、政府引導(dǎo)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合及公開、公平、公正原則，這三個原則既體現(xiàn)了碳排放權(quán)交易管理工作的穩(wěn)中求進和先立后破要求，也體現(xiàn)了行政法的適度監(jiān)管和有效監(jiān)管的比例原則，還體現(xiàn)了民事和行政行為的法治原則。

“碳排放權(quán)交易覆蓋的溫室氣體種類和行業(yè)范圍，由有關(guān)部門根據(jù)國家溫室氣體排放控制目標(biāo)研究提出，報國務(wù)院批準(zhǔn)后實施。”李繼峰說，這一規(guī)定有利于將我國碳排放交易制度的深入推進與經(jīng)濟發(fā)展有機地結(jié)合起來考慮，在有序減碳中促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。