能耗雙控向碳排放雙控全面轉型終于實現了制度性確立。國務院辦公廳近日印發《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》（簡稱“方案”），從階段目標、相關規劃制度、地方評價考核制度、行業預警管控、企業管理制度、項目評價、碳足跡管理等多方面進行部署。

 

第一財經記者采訪獲悉，市場最為關注的是，“十五五”時期，將碳排放強度降低作為國民經濟和社會發展約束性指標，開展碳排放總量核算工作，不再將能耗強度作為約束性指標。

 

業內人士認為，上述方案奠定了“十五五”時期在全國范圍內全面實施碳排放雙控的基礎，同時從能耗雙控轉向碳排放雙控，擴大了碳排放的管理范圍，意味著整個社會都將邁入碳約束時代，體現了中國繼續推動雙碳目標和綠色轉型的決心，亦將助力可再生能源和碳市場的發展。不過，碳排放雙控與全國碳市場的銜接、碳排放雙控指標目標和責任的合理分配等問題，仍待解決。

 

碳約束時代來臨

 

在實現“雙碳”目標方面，方案明確了“三步走”時間表，即到2025年，我國碳排放統計核算體系進一步完善，一批行業企業碳排放核算相關標準和產品碳足跡標準出臺實施；“十五五”期間，側重實施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳達峰碳中和綜合評價考核制度，確保碳達峰目標實現；進入碳達峰后，轉向以總量控制為主、強度控制為輔，并建立碳中和目標評價考核制度，通過制度約束，推動碳排放總量穩中有降。

 

“從碳達峰碳中和實現目標上看，碳排放雙控制度的實施迫在眉睫。”北京電鏈科技有限公司雙碳事業部總監鄭穎告訴第一財經記者，中國已承諾在2030年，也就是“十五五”最后一年實現碳達峰目標，因此，在“十五五”這一實現碳達峰目標的最重要沖刺和實現階段，將碳排放雙控要求融入國民經濟發展的各個方面，是確保如期實現碳達峰目標的最重要機制及手段。

 

秦炎表示，國際社會一直關注中國在碳達峰之后，會作出怎樣的碳總量減排目標承諾。本方案的發布，可以說給到國際社會一個明確回應，那就是中國在碳達峰后，會對碳排放總量進行控制，降低碳排放，體現了中國認真實施氣候目標承諾，推動雙碳目標和綠色轉型的決心。

 

值得關注的是，本次方案直奔“碳排放雙控”主題，明確提出將碳排放指標納入國民經濟和社會發展規劃，在“十五五”時期將碳排放強度降低作為國民經濟和社會發展約束性指標，開展碳排放總量核算工作，不再將能耗強度作為約束性指標；完善碳排放雙控相關法規制度，全面清理現行法規政策中與碳排放雙控要求不適應的內容。

 

第一財經記者了解到，能耗雙控和碳排放雙控均旨在推動可持續發展，二者都會對化石能源消費形成一定制約。不過，對“碳排放是否只來自能源”的不同認知，是二者之間最明顯的差距。

 

在當前新的發展形勢下，原有的能耗“雙控”政策已無法滿足實現雙碳目標的要求。“能源消費產生的碳排放雖然是我國碳排放來源的大頭，但并非唯一來源，”鄭穎舉例稱，“對水泥、化工等重點控排行業企業而言，有相當一部分比例的碳排放來源并非能源消費，而是來自于工業生產過程的化學反應。因此，能耗雙控可以實現能源使用效率與總量控制目標，但并不能完全支撐雙碳目標的實現。”在她看來，能耗雙控向碳排放雙控轉變的過程中，碳排放雙控機制的實施可能會一定程度上參考和借鑒能耗雙控制度已有的設計及經驗，但由于擴大了管理范圍，涉及更多生產過程排放，因此也會面臨一定新的挑戰。

 

多名業內人士表示，碳排放雙控在能耗雙控基礎上擴大了管理范圍，涉及更多產業、企業，更為貼近國家控制碳排放的實際情況。

 

秦炎指出，能耗雙控轉為碳排放雙控，還會大力推動可再生能源以及天然氣等清潔能源的利用和發展，這也是碳排放雙控設計的更合理之處。“從能耗雙控轉向碳排放雙控，意味著整個經濟、社會都將邁入碳約束時代。”

 

實施難點有哪些

 

碳排放雙控與全國碳排放權交易市場如何銜接，企業或行業未來會否面臨兩種考核機制，由此會否產生額外的減排成本，增加生產經營壓力，是業內的普遍顧慮。

 

值得注意的是，方案提到的重點行業包括電力、鋼鐵、有色、建材、石化、化工等。其中，電力行業已被納入全國碳市場中，承擔考核指標。據第一財經記者了解，目前中國碳排放權交易市場正在籌劃行業擴容，覆蓋范圍或將擴大至鋼鐵、電解鋁、水泥等高碳排放領域。

 

此外，方案在關于建立地方碳排放目標考核制度方面還提出，在五年規劃初期，要綜合考慮經濟社會發展水平、區域和功能定位、產業和能源結構等因素，將碳排放雙控指標合理分解至各省份。各省份可進一步細化分解碳排放雙控指標，壓實地市及重點企業控排減排責任。

 

鄭穎表示，“未來這些新進入行業或企業可能要同時面臨兩個考核機制，如何將地區的碳排放雙控指標與全國碳排放權交易市場進行有效銜接，在考核目標和指標分解上保持一致性，是目前各界都在關注的焦點。”

 

鄭穎告訴第一財經記者，未來省市兩級建立碳排放預算管理制度時，需要考慮本地區納入全國碳市場交易的重點控排行業企業的履約情況，避免出現企業在不同制度下承擔不同的碳排放控制責任。同時，全國碳市場未來在設計總量或強度控制目標時，也要考慮與碳排放雙控目標要求的銜接，“這需要非常系統性、完整性和前瞻性的設計，可能會成為目標設計和分解時面臨的一項重要挑戰。”