2023年8月3日，國家發展改革委、財政部、國家能源局發布了《關于做好可再生能源綠色電力證書全覆蓋工作促進可再生能源電力消費的通知》（發改能源〔2023〕1044號，下稱《通知》），提出對全國已建檔立卡的可再生能源發電項目所生產的全部電量核發綠證，實現綠證核發全覆蓋。

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針對垃圾焚燒的問題，國家能源局8月8日郵件答復網民留言稱“目前，生活垃圾焚燒發電屬于可再生能源綠色電力證書核發覆蓋范圍”。

這一能源政策在環保圈內引發了強烈的爭議，因為在強制垃圾分類的背景下，將垃圾焚燒發電等同于生物質發電不僅與現實情況不符，與風電、光伏發電等可再生能源相提并論還可能破壞綠證市場公平。

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8月3日，國家發展改革委、財政部、國家能源局發布上述《通知》，認定生活垃圾焚燒發電作為生物質發電，屬于可再生能源綠色電力證書（下簡稱“綠證”）核發覆蓋范圍。 本%文$內-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網^t an pa i fang . c om

參照聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）的定義，焚燒生物質不納入碳排放估算，如果作為生物質發電對待，生活垃圾焚燒發電不應有碳排放。 本`文@內-容-來-自；中^國_碳0排0放^交-易=網 ta n pa i fa ng . co m

但就在7月27日，生態環境部環境工程評估中心發布報告稱“2022年全國因垃圾焚燒排放的二氧化碳總量為10065萬噸，處理噸垃圾的碳排放量約為358千克。”[1]

面對上述兩種說法的沖突，可以發現垃圾焚燒廠不止在燒生物質，還在燒塑料等化石基垃圾，因此會產生碳排放，垃圾焚燒發電因此也并不是單純的生物質發電。 本文`內-容-來-自；中_國_碳_交^易=網 tan pa i fa ng . c om

事實上，有關生活垃圾焚燒發電是否等同于生物質發電從而獲得補貼，長期以來備受爭議。該爭議本該隨著電價補貼的退坡而逐漸平息，如今隨著綠證的推出，又被推向了風口浪尖。 本+文`內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com

一、電價補貼不再 本+文+內/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網-tan pai fang . com

爭議起源于2006年國家發展改革委印發的《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》（特急  發改價格[2006]7號），該辦法確定垃圾焚燒發電作為生物質發電享受可再生能源電價補貼，補貼標準為0.25元/千瓦時，即垃圾焚燒發電每度比當地煤電價格高0.25元。

之后，磐石環境與能源研究所先后發布《錯誤的激勵》等多份報告，質疑將垃圾焚燒發電等同于生物質發電，從而獲得可再生能源電價補貼的合理性。 內/容/來/自:中-國-碳-排-放*交…易-網-tan pai fang . com

2019年，電價補貼開始退坡。財政部當年表示：“經財政部、國家發展改革委、國家能源局、行業協會等方面認真研究，考慮到垃圾焚燒發電項目效率低、生態效益欠佳等情況，將逐步減少新增項目納入補貼范圍的比例。”[2]

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到2023年，絕大多數垃圾焚燒企業實際上已經很難拿到這筆錢了[3][4]。當年，全國生物質發電項目電價附加補助合計安排2,656萬元[5]，且重點補貼農林生物質發電和沼氣發電項目[6]，垃圾焚燒發電能拿到的錢是鳳毛麟角，詳見圖1。 本+文+內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com

但在定義上，生活垃圾焚燒發電與生物質發電始終沒有被區分開。

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圖1. 2019-2023年生物質發電項目和其他可再生能源項目情況 數據來源：中央預決算公開平臺 本+文`內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com

二、垃圾分類后，焚燒碳排放不斷增加

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2019年7月，伴隨著《上海市生活垃圾管理條例》正式實施，中國開始邁入強制垃圾分類時代。生活垃圾被分為可回收物、濕垃圾、干垃圾、有害垃圾等四類，其中，濕垃圾進入濕垃圾處理廠處理、干垃圾進入垃圾焚燒廠處置[7]。 本+文`內/容/來/自:中-國-碳-排-放-網-tan pai fang . com

隨著濕垃圾的分出，垃圾焚燒廠入廠垃圾中塑料、橡膠、紡織物等干垃圾的比重隨之不斷提高，并開始逐步占據主導。詳見圖2。 本*文@內-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網 t an pa i fa ng . c om

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圖2. 2021年上海市某生活垃圾焚燒廠接收的垃圾組分（濕重）隨月份的變化（編者根據該研究英文圖片翻譯，下同）

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垃圾組分的變化帶來了明顯的碳排放的變化，以上海某生活垃圾焚燒廠為例，1噸垃圾焚燒排放的二氧化碳高達820.8千克[8]。 本`文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a npai fan g.com

不僅是上海，蘇州、深圳、廣州、北京等城市的生活垃圾焚燒碳排放也在不斷走高。學術研究表明，隨著垃圾分類的推進、廚余垃圾的分出，蘇州某垃圾焚燒廠焚燒每噸垃圾的直接碳排放量從2017年的230千克二氧化碳當量，不斷增長到了2021年的510千克二氧化碳當量，詳見圖3[9]。 本`文@內-容-來-自；中^國_碳0排0放^交-易=網 ta n pa i fa ng . co m

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圖3.2017—2021年蘇州市某垃圾焚燒廠進廠垃圾低位發熱量、單位碳排放 禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

圖源：孫雨清, 錢寅飛, 儲思琴. 蘇州市垃圾分類對焚燒過程碳排放的影響[J]. 環境衛生工程, 2023, 31(1): 104-111. 本+文+內/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網-tan pai fang . com

隨著垃圾分類、減量工作的推進，為避免焚燒爐的閑置、浪費，今年5月，上海市發文開放生活垃圾焚燒廠協同處置一般工業固體廢物（下簡稱“工業垃圾”）[10]。摻燒工業垃圾可能會導致生活垃圾焚燒廠的二氧化碳排放強度和排放量進一步走高。

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圖4. 2002-2017年我國城市生活垃圾焚燒溫室氣體排放量分布情況

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圖源：Qing Zhao, Weihao Tang, Mengjie Han, Wenjing Cui, Lei Zhu, Huaijun Xie, Wei Li, Fengchang Wu, Estimation of reduced greenhouse gas emission from municipal solid waste incineration with electricity recovery in prefecture- and county-level cities of China, Science of The Total Environment, Volume 875, 2023, 162654, ISSN 0048-9697[11] 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

最終，強制垃圾分類政策推進后，垃圾焚燒的碳排放強度反而越來越高，從而產生的二氧化碳排放量不斷增加，垃圾焚燒發電越來越不是零碳的電力了，詳見圖4。

三、哪種垃圾在發電？ 本+文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 ta np ai fan g.com

如果想要證明垃圾焚燒發電是生物質發電，碳排放的角度外，還可以從源頭進行探討，即究竟是哪種垃圾在發電？ 本+文+內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com

單位熱值決定了垃圾的產熱和發電的能力。學術研究認為，廚余垃圾（生物質）的熱值約為1.9兆焦/千克（MJ/kg）,塑料垃圾（化石基）的熱值約為21.5兆焦/千克[12]。 本`文-內.容.來.自：中`國^碳`排*放*交^易^網 ta np ai fan g.com

以蘇州為例，進廠垃圾低位發熱量為9,908 千焦/千克（kJ/kg），其中塑料占比37.4%，發熱量為8041千焦/千克，占發熱總量的81%，廚余垃圾占比39.2%，發熱量744.8千焦/千克，占發熱總量的8%[13]，詳見圖5。

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圖5. 蘇州市某垃圾焚燒廠的進廠垃圾物理組成

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圖源：孫雨清, 錢寅飛, 儲思琴. 蘇州市垃圾分類對焚燒過程碳排放的影響[J]. 環境衛生工程, 2023, 31(1): 104-111. 本文`內-容-來-自；中_國_碳_交^易=網 tan pa i fa ng . c om

簡單計算便可以得出，垃圾焚燒發電中，是塑料等化石基垃圾貢獻了絕大多數的熱能和電能，而不是生物質，垃圾焚燒發電根本上也不能被稱為生物質發電。 本*文@內-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網 t an pa i fa ng . c om

四、總結與討論 內/容/來/自:中-國-碳-排-放*交…易-網-tan pai fang . com

總結而言，在強制垃圾分類的背景下，是塑料等化石基垃圾提供了主要的熱能、電能，也貢獻了主要的碳排放[14]。垃圾焚燒發電越來越偏離《可再生能源法》中有關生物質能的定義“利用自然界的植物、糞便以及城鄉有機廢物轉化成的能源”[15]。

從“雙碳”角度，生態環境部門也開始加強對垃圾焚燒二氧化碳等溫室氣體排放的監管。例如，深圳市生態環境局在今年6月發布的《深圳市溫室氣體重點排放單位自行監測技術指南 生活垃圾焚燒（試行）》[16]，明確要求對生活垃圾焚燒發電行業的二氧化碳排放進行監測。 本%文$內-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網^t an pa i fang . c om

此時，將垃圾焚燒產生的電力與風電、光伏發電等可再生能源相提并論，統一作為“綠色電力”，已不再適合當前階段的發展要求[17]，還可能因此破壞綠證市場的公平。

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