2020年9月22日，習近平總書記在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上宣布，我國力爭于2030年前二氧化碳排放達到峰值的目標與努力爭取于2060年前實現碳中和的愿景；12月12日，習近平總書記在氣候雄心峰會上進一步宣布國家自主貢獻最新舉措。為了更好履行應對氣候變化牽頭部門職責，推進碳達峰碳中和工作，生態環境部印發了《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），旨在加快補齊認知水平、政策工具、手段措施、基礎能力等方面短板，進而促進應對氣候變化與環境治理、生態保護修復等工作協同增效。

 

　　《指導意見》出臺的意義

 

　　積極應對氣候變化不僅是我國履行負責任大國責任、推動構建人類命運共同體的重大歷史擔當，也是我國實現可持續發展的內在要求和加強生態文明建設、實現美麗中國目標的重要抓手。黨的十九屆五中全會提出，到2035年，廣泛形成綠色生產生活方式，碳排放達峰后穩中有降，生態環境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現。在此背景下，生態環境部印發《指導意見》，強化統籌、一體推進應對氣候變化與生態環境保護工作，對實現經濟高質量發展和生態環境高水平保護具有十分重要的意義。

 

　　（一）統籌加強應對氣候變化與生態環境保護，是貫徹落實新發展理念的內在要求。黨的十九屆五中全會對 “十四五”規劃和二〇三五年遠景目標提出的建議中指出，要加快推動綠色低碳發展，持續改善環境質量。二氧化碳排放控制和生態環境保護等工作，都涉及到能源消費、生產生活、物品流通的方方面面，與社會經濟發展息息相關。應對氣候變化既是美麗中國建設重要組成部分，也是環保參與國家宏觀經濟治理的重要抓手。只有從溫室氣體減排和環境質量改善的目標出發，充分銜接能源生產和消費革命等重大戰略，才有可能破解資源能源對社會經濟發展的約束，實現全社會的綠色低碳轉型和可持續發展。

 

　?。ǘ┙y籌加強應對氣候變化與生態環境保護，是實現減污降碳的有力抓手。由于我國的能源結構是以高碳的化石能源為主，產業結構以重化工為主，交通運輸結構以柴油貨車為主，因此碳排放達峰行動和大氣環境治理都面臨巨大的挑戰。隨著環境污染防治進入深水區，調整優化環境治理模式，加快推動從末端減排向源頭結構調整轉變，將是下一步生態環境保護的重點，這與降低碳排放的著力點和落腳點一致。因此，統籌加強應對氣候變化與生態環境保護工作，強化產業、能源、交通等結構調整，將是減污降碳的核心舉措。

 

　?。ㄈ┙y籌加強應對氣候變化與生態環境保護，是生態環境治理體系和治理能力現代化的必然方向。完善生態環境治理體系、提升生態環境治理能力，是推進生態文明建設的重要保障。黨的十八大以來，我國制定實施了幾十項涉及生態文明建設和生態環境保護的改革方案，“四梁八柱”的制度體系基本形成。通過這些制度體系和能力建設補齊應對氣候變化工作在認知水平、政策工具、手段措施、基礎能力等方面的短板，為推動各級、各部門、各主體履行減污降碳責任提供制度和能力支撐，實現新二氧化碳達峰目標和碳中和愿景。

 

　　《指導意見》解決的核心問題

 

　　“十四五”對實現碳達峰目標至關重要。然而目前來看，應對氣候變化職能劃轉至生態環境部門后，應對氣候變化與環境治理、生態保護修復的統籌融合有待進一步加強?！吨笇б庖姟窂膽鹇砸巹?、政策法規、制度體系、試點示范、國際合作等方面提出了統籌融合的重點工作。

 

　　（一）戰略規劃突出生態環境保護整體發力，加強源頭治理。中長期生態環境保護戰略制定中充分考慮應對氣候目標，規劃編制階段考慮應對氣候變化內容納入國民經濟和社會發展“十四五”規劃綱要文件并作為生態環境保護規劃重要的一部分，在污染防治等專項規劃中體現氣候友好理念。在碳達峰行動方案編制中，充分吸收環境政策、制度，推動碳排放達峰目標落地。

 

　　（二）政策法規突出環境要素間既彼此獨立又同步發力。一方面要加快推動應對氣候變化相關立法，完善標準框架體系，發展氣候投融資；另一方面要突出與現有的生態環境保護相關法律法規、標準體系和經濟政策的統籌協調。在污染減排方面考慮應對氣候變化與傳統污染物同根同源的特性，在生態環境修復方面考慮氣候變化對生態系統的作用，既能降低減排成本又能協同增效。

 

　?。ㄈ┲贫润w系突出行政資源優化配置和充分利用。在現有的生態環境調查制度、監測體系、環評、排污許可制度、環境監管執法、考核督查等制度中考慮應對氣候變化，補齊國內應對氣候變化工作在手段措施方面的短板，發揮現有生態環境保護制度在應對氣候變化領域的作用，實現生態環境相關制度充分利用。

 

　　（四）試點示范突出生態環境領域要素間互補融合和協同增效。對于已經開展試點示范的工程項目要加強應對氣候變化與其他環境要素之間指標的互補融合，比如低碳試點示范與生態示范創建指標不一致，但是指標之間又相互交叉，《指導意見》可以促進指標間的協調統一。對于未來要推進的試點示范創建，以針對統籌融合基礎較好、協同效益明顯的地方和領域為主。

 

　?。ㄎ澹﹪H合作突出應對氣候變化與生態環境履約、談判等工作形成合力。充分吸收應對氣候變化履約、談判和國際合作積累的豐富經驗，總結氣候變化“南南合作”成功模式，并融入到生態環境國際合作中。加強應對氣候變化與生物多樣性兩個息息相關要素的國際談判、履約工作的統籌融合，推進應對氣候變化與生態環境保護國際工作實現統一謀劃、統一布置、統一實施。

 

　　總體而言，《指導意見》以推進應對氣候變化與生態環境保護相關工作職能協同和制度機制融合為主要目的，重點圍繞應對氣候變化與生態環境保護統籌融合基礎較好、協同效益明顯的相關領域，針對性提出了相應的任務措施和工作要求，同時鼓勵有條件的地方先行先試，發揮示范引領作用。作為生態環境保護和應對氣候變化相關工作統籌銜接的頂層設計，是系統觀念在生態環境工作的科學運用和實踐深化，有利于加快推進相關職能協同和制度機制融合，有利于發揮生態環境保護現有政策工具、手段措施、基礎能力等方面優勢，有利于加強對地方生態環境部門的指導。

 

　　《指導意見》落實建議

 

　　《指導意見》為如何統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護工作指明了方向。各級生態環保部門要結合國家碳達峰碳中和的工作要求和自身特點，加快推進落實。

 

　?。ㄒ唬┨岣哒J識，強化能力。實現應對氣候變化與生態環境保護的統籌，是推動碳達峰碳中和，建設美麗中國，實現減污降碳協同，牽住以降碳為源頭治理舉措“牛鼻子”的重要基礎。各地結合自身特點、準確定位，在謀劃二氧化碳減排和生態環境改善的“十四五”目標及2035年預期的基礎上，健全統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的機制。與此同時，要著力提升相關人員積極應對氣候變化的意識，加強應對氣候變化人員隊伍和技術支撐能力建設，加大對應對氣候變化相關技術研發、統計核算、宣傳培訓、項目實施等方面的資金支持力度。

 

　　（二）試點示范和制度建設一體推進。將協同控制溫室氣體排放和改善生態環境質量作為生態文明建設、美麗中國建設等試點示范的重要內容。在城市和區域的角度，積極推動空氣質量達標與碳排放達峰“雙達”試點示范；在行業和領域的角度，積極推動大氣污染物和溫室氣體協同控制試點示范。相關地方和行業主管部門在試點示范的過程中應當積極應用制度和能力建設的成果，檢驗任務措施、政策法規、管理制度統籌融合的效果，為進一步完善應對氣候變化與生態環境保護的統籌工作提供重要經驗。

 

　?。ㄈ┘訌娦麄骱鸵龑АＲ?ldquo;六五環境日”“全國低碳日”等開展主題宣傳，弘揚綠色低碳、勤儉節約之風；鼓勵和推動大型企業、社區、活動實施碳中和，宣傳推廣典型案例。要積極宣介生態文明理念，大力宣傳我國綠色低碳發展和應對氣候變化的工作成效，講好“中國故事”，提升我國在應對氣候變化方面的位勢和話語權。

 

　　作者：生態環境部環境規劃院 嚴剛、雷宇、蔡博峰、曹麗斌