歐洲國家的政府機構對中國投資的基礎設施項目中出現的環境社會問題也要承擔責任，而且他們掌握著解決這些問題的鑰匙。

 

2018年夏季，專家、記者和環保人士齊聚雅典，討論中國在東南歐地區基礎設施建設活動產生的實際影響。在由倫敦國王學院劉氏中國研究所（Lau China Institute）組織、地中海國際環境法與談判計劃（MEPIELAN）主辦的研討會上，我們很快意識到，許多投資不利影響都是在中國資金與當地政治因素共同作用下發生的“化學反應”。從希臘到波斯尼亞，東道國政府和精英們都非常樂于吸引資金進入那些具有重要政治意義的項目和部門，而不考慮這些投資可能帶來的更廣泛的后果。同時，有的中國企業也未能遵守投資地區的監管政策。此外我們發現，歐洲機構也扮演了矛盾的角色，常常無法通過獎懲措施來推動企業遵紀守法，有時甚至還為違法行為大開方便之門。我們稱這種情況為“失敗協同”（a synergy of failures）。

 

渴望投資的歐洲國家

 

根據對希臘、北馬其頓、阿爾巴尼亞、波斯尼亞和黑塞哥維那（波黑）、以及塞爾維亞一些項目案例的研究，我們最近在期刊《中國事務》上（Current Chinese Affairs）發表了一篇文章，著重強調了歐洲地方政府、企業和社會參與者與中國企業之間初期談判的重要性。人們在早期的議價和談判中，并沒有看重環境法規的重要性。當東道國政府競相吸引投資時，他們可能會承擔提供環境影響評估的全部責任，或者向中資銀行保證項目肯定會獲得批準。結果，中國投資者就沒有把遵守可持續發展實踐和規范當作首要任務，而是以為環境監管已經被“打了保票”。

 

 

我和這篇文章的其他作者明確了該地區大型基礎設施項目中普遍存在的兩個主要問題：環境影響評估（environmental impact assessments ，簡稱EIA）和公眾關系。例如在北馬其頓，一個頗具爭議的高速公路建設項目充分顯示了中資項目對可持續發展規劃的忽視。這個項目沒有進行戰略性環境影響評估，也沒有給公眾意見征詢留下機會。由于規劃不周，最終整個項目成本比預期高出近50%。但是，如果沒有東道國“撐腰”，這種糟糕的表現也不會有機會出現。確實，我們從希臘、塞爾維亞和阿爾巴尼亞的案例可以看出，在對中國的全球影響力進行地緣政治分析時，東道國政府的作用可能是一個容易被忽略的至關重要的變量。

 

中國航運業巨頭中遠集團自2009年以來一直以特許經營權人的身份活躍于希臘比雷埃夫斯港，并于2015年獲得該港港務局的多數股權。2009年，在公眾意見征詢缺位的情況下，集裝箱碼頭擴建獲得推進，而所有投訴都被轉交給了當時仍屬公有的港務局。港務局內部給出的解釋是，中國經理人缺乏管理碼頭擴建的相關專業知識。然而，當時保守派的新民主黨政府執法并不嚴格，這給中遠集團造成了一種“法律規定也是可以進行雙邊談判”的錯覺。激進左翼聯盟黨（Syriza）政府上臺之后，變化也隨之而來，2015年至2019年中遠集團的7項總體規劃均被否決。盡管激進左翼聯盟黨的環境執法要嚴格許多，但港口私有化法已將許多利益相關者（比如當地社區和環保民間組織）排除在公眾意見征詢范圍之外。目前，該港口正按計劃擴建，這反映出其對希臘經濟的重要性。更重要的是，一旦中國投資者在業務往來中發現環保法規是可以協商的，那么隨后采取的嚴肅執法行為就只能被理解為希望從投資者那里“撈一把”的政治行為。

 

在塞爾維亞和波斯尼亞，中資煤炭項目都曾在合規方面出現問題，隨后為了解決問題，東道國政府也都介入進來。作為塞爾維亞的重點發展項目，科斯托拉茨（Kostolac）燃煤電廠項目一開始就面臨監管方面的麻煩。這個電廠距離塞爾維亞與羅馬尼亞的邊境只有15公里。2016年，有人以這座電廠環境影響評估存在缺陷、未考慮跨境環境影響為由提起訴訟，并獲得勝訴。但是，新的環境影響評估報告再次遭到了《跨境環境影響評估公約（埃斯波公約）》執行委員會（Espoo Convention Implementation Committee）的調查，這次是因為沒有考慮電廠配套的德爾姆諾（Drmno）露天煤礦擴容的影響。塞爾維亞和波斯尼亞的案例也都因違反國家對外援助規則而受到歐洲能源共同體（Energy Community）的審查，而政府對該項目的堅定支持也再次成為推動項目獲得通過的關鍵。中方只管出資和建設，至于如何清除這些監管障礙，則完全靠東道國的能力（和意愿）。雖然中國資金是這些項目得以啟動的關鍵因素，但資方似乎已經習慣了這樣一個法律要求都是可以協商的環境。

 

一家名叫“洲際油氣股份有限公司”（GeoJade）的中國私營企業收購了加拿大班克斯石油有限公司（Bankers Petroleum）之后，接手了該公司在阿爾巴尼亞南部的一個大型油田。該油田2008年開始水力壓裂作業。當時，附近村民就曾強烈抗議，但基本上遭到了無視。阿爾巴尼亞國家地震學會甚至宣稱，當地每天發生30多次地震都是由反常的自然現象引起的。不過，2015年發生的一場爆炸事故導致投資方和阿爾巴尼亞國家政府的關系變得緊張起來。政府經過調查，稱班克斯公司存在逃稅行為。洲際油氣股份有限公司2016年收購班克斯之后，不僅停止了有關水力壓裂的調解過程，甚至加大了爭議性作業的頻率和強度。附近托爾雷斯（Zharrëz）市憤怒的市民發起了一場又一場愈演愈烈的抗議活動，并在一個全國性的社會正義倡議組織的幫助下，成功說服阿爾巴尼亞政府暫停油田水力壓裂作業，并要求班克斯公司支付環境損失賠償金。

 

收購前后的差別到底在哪？洲際公司對阿爾巴尼亞政府的政治影響力不夠強，不像班克斯公司，因為后者得到了美國大使館的支持。民間社會對東道國政府的壓力固然重要，但是中國資本選擇以什么樣的方式進入一個國家也同樣重要。首先，洲際公司不是中國的國有企業。其次，洲際公司收購了一家已經失去了東道國政府信任的企業。這個案例也說明，在該地區鉆監管空子的不只是中資，即便新涌現出的歐盟對華強硬派打算借此將中國從這一地區排擠出去，該地區也仍然需要建立一個嚴格的法治機制。

 

歐洲的機構該怎么辦？

 

巴爾干地區民間社會的生存離不開歐盟在財政和體制上給予的支持，但是歐盟卻常常被自己相互矛盾的標準和優先事項搞得手忙腳亂。2015年希臘債務救助協議重啟了比雷埃夫斯港的私有化進程，并將其折價出售給了中方。這就導致歐盟出資擴建的郵輪碼頭現在屬于一家環境和社會影響表現不盡人意的中國企業的管理范圍。歐盟一邊鼓勵塞爾維亞、黑山等入盟國對本國基礎設施進行升級改造，一邊卻又矛盾地公開譴責兩國接受中國的基建投資。另一方面，塞爾維亞則表示歐盟和西方國家提供的資金嚴重不足，而且撥款流程官僚主義嚴重。這種情況下，這些國家被中國金融機構提供的低廉而寬松的貸款所吸引又有什么可令人驚訝的？

 

即使是像能源共同體這樣對一些國家違規支持項目表示批評的機構，也無法調動更有力的法規“牙齒”。因此，當東道國政府或被動（例如希臘）或主動地引入中國投資者時，跨境監管框架的作用就會受到限制。所以，必須在中國（和其他國家的）企業進入和融入當地市場的過程中讓他們樹立起遵紀守法的意識和責任。迄今為止，歐盟的投資者篩選機制并沒有對環境或社會問題多加關注，只從保護國家安全的模糊概念角度提出了相關要求。但是，最近一份有關外國補貼的白皮書確實提到了環境問題，朝著正確的方向邁出了一步（盡管白皮書的出臺本身是為了將中國投標人排除在招標程序之外）。為了確保該地區公民獲得最大收益，歐洲尤其是各國主管部門應幫助中資習慣于歐洲的法律法規環境，在享受投資增加帶來的收益的同時，確保項目的透明度和高環境標準會成為中國在歐洲投資的新常態。

翻譯：Estelle