特朗普上臺執政后，美國極力批評“全球治理”，并站在“全球治理”的對立面采取了一系列行動，包括退出了一些重要的國際組織（如聯合國教科文組織）和關鍵的多邊協議（如關于應對氣候變化的《巴黎協定》）。在區域方面，美國退出了《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）等。特朗普政府在全球治理問題上的態度和行動，進一步加劇了全球治理面臨的困境。

 

　　實際上，“全球治理赤字”擴大的趨勢在特朗普政府上臺前就已露出端倪。由于WTO主導的全球多邊貿易談判長期無法取得突破，貿易領域的全球治理裹足不前。在這種情況下，奧巴馬執政時期的美國和亞太地區其他國家組成的12方于2016年4月簽署《跨太平洋伙伴關系協定》，試圖“另起爐灶”繼續推進全球貿易治理。但是，特朗普政府在2017年上臺后，第一個退出的國際協定居然是奧巴馬政府精心打造的《跨太平洋伙伴關系協定》。

 

　　不過，需要正確認識特朗普執政后美國的“退群”行動，以避免在判斷美國與“全球治理”之間的關系時發生誤解。即便“退群”，美國因素實際上仍然滲透在當今大多數全球治理進程之中。那些美國退出或原本就不在其中的國際組織和多邊協議，美國與它們的關系仍然復雜。比如，美國并沒有參加《聯合國海洋法公約》，卻“承認該《公約》的大部分內容為習慣國際法。它盡量遵守該《公約》，也希望其他國家這樣做”。在退出《巴黎協定》后，美國與《巴黎協定》之間的關系也類似于與《聯合國海洋法公約》的關系。

 

　　在上述案例中，美國在全球應對氣候變化談判進程中的復雜角色及其演化尤為值得關注。美國是全球第二大溫室氣體排放國。奧巴馬政府在《巴黎協定》的形成中發揮了關鍵作用。2016年9月3日，奧巴馬宣布美國正式加入《巴黎協定》。然而，特朗普政府完全逆轉了奧巴馬政府的氣候政策。2017年6月，特朗普政府宣布美國退出《巴黎協定》，聯合國氣候變化治理進程受到嚴重打擊。2019年11月4日，特朗普政府正式啟動退出《巴黎協定》的程序，預定在2020年11月4日完成。

 

　　不過，2017年，在特朗普宣布退出《巴黎協定》的同時，美國一些州長組成了美國氣候聯盟（the United States Climate Alliance），繼續支持《巴黎協定》。在政治上，美國國內民主、共和兩黨在氣候問題上針鋒相對，分化和對立嚴重。把氣候變化稱為“當今生存威脅”的美國眾議院議長佩洛西（Nancy Pelosi）率領由參眾兩院15名民主黨議員組成的國會代表團列席了2019年12月舉行的聯合國氣候變化馬德里大會，“重申美國人對抗氣候危機的決心”。

 

　　即便是退出《巴黎協定》的特朗普政府，也并沒有脫離聯合國氣候變化治理進程。在馬德里氣候大會舉行前夕，美國決定派出由負責海洋及國際環境與科學事務的國務院官員瑪西亞·伯尼卡特（Marcia Bernicat）率領的政府代表團參加大會。有人認為，盡管特朗普政府改變了美國的氣候政策，但是美國仍然在全球氣候變化治理中發揮著某種領導角色。

 

　　盡管如此，這些案例還是啟發人們思考這樣的問題：缺少了美國的國際協和還能否維系，進而形成沒有美國的全球治理？在多邊經貿合作領域，在被美國置于被動處境后，一些國家和國際組織已經在相對主動地探索這種可能性。日本和新加坡等國家在缺少美國的情況下，以《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》取代《跨太平洋伙伴關系協定》，成為沒有美國參與的區域治理的一個突出案例。在全球層面，加拿大和歐盟于2019年7月25日共同宣布，建立一項臨時協定或者臨時機制，應對WTO上訴機構面臨的危機。加拿大和歐盟呼吁其他WTO成員加入這項開放的“臨時協定”。2019年12月11日，WTO上訴機構正式“停擺”。接下來，加拿大和歐盟帶頭的“臨時協定”能否發揮某種替代作用，值得繼續觀察。

 

　　在氣候治理問題上，由于美國退出《巴黎協定》，有關歐盟或者中國等發揮氣候領導作用的觀點很多。在2019年馬德里氣候大會上，歐盟發布了“歐洲綠色協議”（European Green Deal），設立了在2050年實現“碳中和”（二氧化碳凈排放量降為零）的戰略目標。“歐盟在氣候治理方面的雄心抱負與國際社會的疲態形成鮮明對比”，其在全球氣候治理中正在重塑自身的領導作用。

 

　　與美國特朗普政府在全球治理問題上的立場和政策完全不同，全球治理始終是新時代中國外交政策的優先議程，中國正在全球治理中發揮更大作用。中國發起的主要國際倡議或者多邊組織，美國也沒有參與。在籌辦和成立亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）期間（2014—2015年），中國歡迎美國加入其中。但奧巴馬政府不僅沒有參加，反而因為亞投行問題與中國發生了矛盾。特朗普政府也沒有參加亞投行。在“一帶一路”倡議方面，中國也歡迎美國參加，但美國卻一直在或明或暗地加以反對。中國推進“一帶一路”建設，最大的阻力來自美國。

 

　　結 語

 

　　本文從比較歷史研究的角度簡要梳理了19世紀的“歐洲協和”和1945年以來以聯合國為中心的全球治理蘊藏的歷史經驗及其不足。這項考察表明，19世紀的“百年和平”和1945年以來的世界和平，都與全球治理分不開。歷史經驗還表明，世界“大變局”往往意味著在一種長期存在的世界秩序趨向終結、新秩序仍充滿不確定性之際，世界面臨著極端復雜而又十分危險的形勢。當此之際，如果對“大變局”缺少有效的集體治理，這種世界性危險很可能會不斷被放大并嚴重惡化，甚至引發歷史性的世界災難。全球治理危機或者說缺少全球治理的局面越是持續，紛爭、混亂和無序，越是可能導致更大的沖突，包括世界經濟體系的結構性大中斷。

 

　　鑒往方能知今，并為未來做好準備。當前的“百年未有之大變局”可以通過加強全球治理來應對。習近平主席在首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式的主旨演講中曾指出，世界存在著嚴重的“治理赤字”。中國參與的二十國集團、金磚合作機制、上海合作組織、東盟地區論壇等重大的新型國際合作，發起的“一帶一路”倡議和亞投行等多邊合作機制，都對彌補“全球治理赤字”具有重要意義。中國正在與國際社會其他同道國家“共同維護多邊主義、完善全球治理”。如果能夠切實有效地維持和加強全球治理，21世紀的世界仍然可能享有長期的和平與繁榮。（注釋略）