19世紀的歐洲已經具有當代全球治理最為實質的內容和形式。美國學者米锃（Jennifer Mitzen）認為，全球治理是集體意圖的形成和維持，是各國對一起解決問題的共同承諾。從拿破侖被打敗到第一次世界大戰爆發的100年（1815—1914年）間“歐洲協和”正是發揮了這樣一種作用。今天我們所談的全球治理，其在19世紀的起源正是“歐洲協和”。在這100年中，歐洲各國之間，尤其是“列強”為了解決關涉多方的共同問題而召開了許多國際會議，進行“面對面的外交”。這些國際會議被叫作“強國之間的協和”（Concert of Big Powers），即“歐洲協和”。

 

　　19世紀的歐洲面臨的最大挑戰是和平的不可持續性。1815年，一度橫掃歐洲大陸、撼動諸大國統治的拿破侖被打敗，但和平并未自動產生。站在當時的歷史節點看，“重建的世界”向何處去，仍然存在很大不確定性，歐洲面對的是一個空前的“大變局”。不過，從1815年起的近100年，歐洲卻大體上是和平的。為什么從17世紀以來戰亂不止的歐洲居然在19世紀享受了如此長時段的和平？研究人員普遍把這一和平歸功于作為國際制度或者國際秩序維護者的“歐洲協和”。

 

　　匈牙利裔英國學者卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）在考察19世紀歐洲這段歷史的基礎上強調，政府要“嵌入”市場活動中，也就是主張政治對經濟的介入。這是波蘭尼“大轉型”思想的核心。“百年和平”是波蘭尼的首要研究對象之一。他把歐洲國家之間的會議外交和當時的世界經濟結合起來分析，頗富洞見地闡釋了19世紀開始形成的“國際金融體系”，認為“歐洲協和”這種會議外交，實際上解決了當時國際經濟體系中存在的尖銳問題（尤其是列強爭奪勢力范圍和殖民地引起的沖突）。這種觀點借用今天的全球治理話語來表述，就是“歐洲協和”治理了歐洲列強之間的沖突。波蘭尼在其理論論述中也揭示了一種邏輯：治理沖突的過程即是和平進程，和平不過是治理的結果。

 

　　20世紀初，在19世紀曾經如此有效的“歐洲協和”逐漸衰落。由于不再有“歐洲協和”的治理，第一次世界大戰隨之爆發。正在崛起的美國介入了第一次世界大戰，戰后則發起成立了國際聯盟，不過美國最終沒有參加國聯。1920年成立的國聯，似乎是為了汲取第一次世界大戰的教訓，但是國聯并非“歐洲協和”的重建。1945年后，歐洲事實上在局部重建了“協和”。這種新的“協和”從地理范圍上看限于西歐，在涉及的層面和所發揮的功能上卻極大地超越了19世紀的“歐洲協和”。通過組建歐洲煤鋼聯營、歐洲經濟共同體、歐洲共同體，冷戰期間“歐洲一體化”獲得初步成功。到20世紀80年代末90年代初，經過柏林墻倒塌、兩德統一、冷戰結束、蘇聯解體等一系列國際變局，歐洲共同體具備了升級為歐洲聯盟的基礎。1993年歐盟正式起步，并試圖在加速邁向一個更緊密共同體的進程中推進地區治理和全球治理。2012年，因為把歐洲從“戰爭的大陸變成了和平的大陸”，歐盟獲得了諾貝爾和平獎。這一巨大的積極成就，顯然大大超過了19世紀的消極的“百年和平”。如果說“歐洲協和”是全球治理的原初形式，那么歐盟則是在一個地區層面上的全球治理的高級形式。然而，今天的歐洲人（包括英國人）不再以和平為首要考慮，以為和平是當然的，忘記了和平是如何得來的。為此，盧森堡首相格扎維埃·貝泰爾（Xavier Bettel）感嘆：“人們現在都已經忘記，歐盟成立之初的宗旨是為了和平。現在人們（指英國人）衣食無憂，出行自如，把最重要的和平議題置之腦后。”

 

　　“歐洲協和”有很多陰暗面，例如各種不可告人的“秘密協議”。正是這些陰暗面導致了“歐洲協和”的最終失敗。在巴黎和會上，美國威爾遜政府揭露了“歐洲協和”的陰暗面。與之相比，1945年在世界大戰的廢墟中誕生的聯合國和國際經濟組織，植根于厚重的世界歷史（尤其是“歐洲協和”） 所提供的經驗和教訓。這些機構盡管不是“世界政府”，但卻是現代意義上在全球層面對超出一個國家范圍的問題與挑戰的集體治理或國際治理。它們在很大程度上克服了“歐洲協和”的陰暗面，并在涉及范圍、涵蓋內容和對全球政治影響的深遠程度上大大超越了19世紀的“歐洲協和”。

 

　　然而，聯合國在長達40多年的美蘇冷戰中并沒有完全實現其設計的原初使命，在治理“冷戰”這樣的“大變局”上居然根本派不上用場，甚至在冷戰期間被邊緣化。只是到了20世紀90年代，在冷戰結束的條件下，聯合國才開始了“改革”。1982年達成的《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）在冷戰結束和“聯合國改革”的時代背景下于1994年生效。1995年，雄心勃勃致力于全球貿易治理的世貿組織（WTO）取代了關稅與貿易總協定（GATT）。

 

　　冷戰的開始及其終結，都分別孕育出了影響深遠的國際變局，與之相伴的聯合國誕生和改革，可以被視為兩次國際變局“時勢所造”的結果，但作為二戰結束后最重要國際治理機制的聯合國，卻未能起到過“造時勢”或從根本上治理“大變局”的作用。直到今天，在全球治理大旗下的“聯合國改革”仍然是未竟之業。

 

　　站在冷戰結束的十字路口，有人主張和實踐“單極世界”，即由“唯一的超級大國”美國統治這個世界；有人主張“全球治理”。在國際層面，“統治”與“治理”也是不同的。“單極世界”與“全球治理”是兩種完全不同的世界秩序。我們一度忽視了冷戰后的“單極世界”與“全球治理”兩種世界秩序觀之間的巨大差異。這種或出自有意地混淆、或出自無意中模糊的忽視，使得不少人將美國在全球治理中占據特殊地位、發揮特殊作用，視作一種無可避免乃至天然合理的現象。

 

　　歷史常具極大的諷刺性。“單極世界”很快就被證明不過是“單極時刻”。2017年，美國特朗普政府上臺。這個政府把自己嚴格區別于從老布什到奧巴馬的后冷戰時期的美國歷屆政府，號稱“讓美國再次偉大”，踐行“經濟民族主義”和“美國優先”，卻并不想繼續奉行后冷戰時期在美國主流價值觀主導下、以領導世界為核心的傳統外交政策，而是對其進行重大調整，包括接連退出一系列現有全球治理進程（尤其是具有約束力的國際協定）。冷戰結束后，美國將其為“單極世界”構建的世界秩序稱作“自由世界秩序”。特朗普執政后，西方學術界普遍認為“自由世界秩序”陷入了嚴重危機，甚至已經終結。特朗普政府的外交政策未必等于“美國放棄了世界領導”，但可以明確的是，在特朗普政府治下，“單極世界”幾乎不再存在。

 

　　與此同時，強力崛起的保護主義和民族主義給全球治理實踐帶來了嚴重沖擊。作為一種理論學說和行動主張的“全球治理”逐漸失去上升勢頭。2015年，在聯合國成立70周年的歷史時刻，全球治理在形式上似乎達到了其高峰：在各國領導人參加的聯合國峰會上，以“改變我們的世界”為訴求的《2030年可持續發展議程》獲得通過；在聯合國氣候大會上，《巴黎協定》達成。但是，這些全球治理進展并沒有減輕人們對“全球治理的未來”的憂慮。2019年9月24日，聯合國秘書長古特雷斯在第74屆聯大演講中聲言：“我擔心世界大分裂（Great Fracture）的可能性：地球上兩個最大的經濟體，正在分化為相互競爭的兩個世界，它們擁有各自的主導貨幣、貿易和金融規則、互聯網系統、人工智能技術，以及各自制定的具有零和博弈性質的地緣政治和軍事戰略。我們一定要竭盡所能阻止這種大分裂，維系一個以強有力的多邊制度為支撐的多極世界。”古特雷斯還指出，“氣候變化”，已經是一場“氣候危機”。2019年12月11日，世貿組織爭端解決機制上訴機構在運行了24年后正式停擺。2019年12月15日，由西班牙協助智利承辦的馬德里聯合國氣候大會（COP25）在諸多談判目標（尤其是建立碳市場）上沒有達成協議。顯然，全球治理已陷入嚴重困境。 本*文@內-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網 t an pa i fa ng . c om