編者按：

近日，第二十五屆聯(lián)合國氣候變化大會在西班牙首都馬德里落下帷幕。由于各方分歧嚴重，會議未能取得實質性進展，聯(lián)合國秘書長古特雷斯對此表示失望。據(jù)報道，在此次會議中，歐盟等與會方設定了較高的目標，但遭到美國、巴西等國家的反對。巴西總統(tǒng)博索納羅在會議結束后甚至表示，這只不過是一場商業(yè)游戲。事實上，在博索納羅當選巴西總統(tǒng)后，巴西的環(huán)境政策就出現(xiàn)了較大調整。今年下半年，他就因對亞馬孫雨林大火的不作為而受到外界的廣泛批評，人權組織為此還希望國際刑事法庭以“種族滅絕罪”對其進行起訴。究竟博索納羅對亞馬孫雨林的政策出現(xiàn)了怎樣的調整？外界又因如何推動對雨林的保護？本期智訊欄目將選登美國著名智庫彼得森國際經濟研究所（Peterson Institute forInternational Economics）于2019年10月發(fā)布的政策簡報《亞馬孫雨林是一枚“碳制炸彈”：巴西和世界如何避免將其引爆？》，為理解這一問題提供一種視角。

 

全球氣候變暖是國際社會關注的一項重要議題，其中森林大火被認為是造成氣候變暖的原因之一。今年發(fā)生在巴西亞馬孫雨林的大火普遍被認為是一場“公地悲劇”，而巴西政府的政策問題則是導致這一悲劇產生的一大因素。為此，要想解決這一問題，必須推動巴西政府同國際社會的協(xié)作，采取有效措施貫徹《巴黎氣候協(xié)定》。

一亞馬孫地區(qū)的生態(tài)保護現(xiàn)狀

亞馬孫地區(qū)面積約有330萬平方英里，占據(jù)了巴西國土面積的60%，擁有居民約1800萬。在法律意義上，它囊括了該國的九個州及三個生物群系，是世界上最大的熱帶雨林，涵蓋了地球上近20%的植物和動物物種。亞馬孫地區(qū)的樹木貯藏著600億至800億噸碳，相對于“地球之肺”的表述而言，它更適合被描述成一枚“碳制炸彈”。一旦雨林被點燃，每年將排放出近2000萬噸碳，會使氣候變化速度大大加快。因此，根據(jù)立法規(guī)定，亞馬孫地區(qū)大約有49%的土地受法律保護，包括保護地和原住民土地，其余土地為私有土地和未登記區(qū)域，即使是私有土地也只有20%可被用于農業(yè)生產、牲畜養(yǎng)殖或其他經濟活動。

然而，盡管當?shù)匚锓N豐富，但同時也擁有巴西國內最高的貧困率，為此很多農民很難嚴格遵守保護雨林的法律規(guī)定，政府也因為受到生產者的壓力而沒有嚴格執(zhí)行法律法規(guī)。為了促進經濟發(fā)展，巴西政府還在當?shù)毓膭钚藿ǖ缆?、港口、水電設施，促進伐木、種植大豆、開發(fā)礦產等，導致雨林的破壞率大大提升。面對這一局面，巴西政府在2004年推行了《預防和控制亞馬孫地區(qū)森林砍伐行動計劃》，目的在于監(jiān)測森林砍伐行動，約束土地權限，促進可持續(xù)發(fā)展。該計劃頒布后，在2004年至2014年的十年間，亞馬孫雨林的破壞速率要比之前十年下降80%多。巴西政府在2009年還設定了雄心勃勃的目標，力爭在2020年實現(xiàn)另一個80%的下降目標。

不過隨著巴西經濟陷入到困境中，在2014年后雨林破壞率開始上升，特別是在博索納羅上臺后，雨林的破壞率大大提高。據(jù)估計，至2019年8月，雨林的整體破壞率要比2018年8月上升222%；如果照這種速度發(fā)展，亞馬孫雨林最快將在2021年到達臨界點，整個雨林將在此后不再能形成充足的降水來維持其生存。

二博索納羅治下的政策調整

早在博索納羅競選期間，他就聲稱將放松對環(huán)境領域的管控，并可能拒絕參與《巴黎氣候協(xié)定》。他還表示亞馬孫雨林應由巴西生產者來開拓，以促進本國的經濟發(fā)展。在其上臺后，他一方面屢屢質疑環(huán)境保護領域的科研機構提供的相關數(shù)據(jù)和科學證據(jù)，另一方面還弱化了2004年推行的《預防和控制亞馬孫地區(qū)森林砍伐行動計劃》，對在雨林地區(qū)進行非法活動的監(jiān)管和懲處都有所減弱。博索納羅的兒子、參議員弗拉維奧·博索納羅還提議消除對亞馬孫地區(qū)私有土地的用地限制，打破原先僅有20%可用于經濟活動的規(guī)定。

此后，博索納羅總統(tǒng)又試圖對亞馬孫基金進行調整。該基金創(chuàng)建于盧拉政府時期，目的在于防范、監(jiān)管和打擊亞馬孫盆地八個國家內的毀林行動，資金由巴西國家開發(fā)銀行管理。該基金的主要出資國為挪威，貢獻了其中94%的資源，其次為德國，占其中5%，巴西石油公司占1%。根據(jù)規(guī)定，基金中有5億美元支付給巴西，其中60%給予巴西聯(lián)邦政府、九個州政府和兩個政府監(jiān)管機構，40%給予從事環(huán)境研究的大學和非政府組織。然而，博索納羅在2019年5月宣布將允許這一資金用于補償因違反環(huán)境法而失地的地主，引起挪威和德國政府的不滿，進而宣布將停止捐資，而博索納羅則回應稱將重組基金的執(zhí)委會成員。

今年8月亞馬孫大火引起國際關注后，西方七國集團曾提議提供2000萬美元的資金援助，但被博索納羅拒絕。在9月的聯(lián)大會議上，博索納羅又言辭激烈地捍衛(wèi)了其環(huán)境政策，并批評外界的干預侵犯了巴西的主權。盡管其觀點帶有一定片面性，但在亞馬孫保護問題上，世界各國除了挪威和德國貢獻了一小部分資金外，也并沒有提供更大的助益。與其單純攻擊博索納羅政府并將其置于沖突的對立面，倒不如考慮一下如何才能將雨林保護同巴西的利益相接合，以激勵巴西政府避免破壞亞馬孫雨林。

三對保護雨林的政策建議

事實上，巴西政府至今尚未能形成一種平衡亞馬孫地區(qū)開發(fā)和雨林保護的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，目前對于亞馬孫問題的認知也過于簡單化。實際上，雨林保護同樣能產生經濟效益，但卻很少為人們所評估。根據(jù)2018年巴西和美國的科學家、經濟學家、農業(yè)工程師聯(lián)合發(fā)布的一份研究顯示，相比于一片大量破壞的雨林，一片長期存續(xù)的雨林每年能從橡膠開采、堅果采集等活動中多產出80億美元的價值，同時還能防止碳排放并促進生態(tài)循環(huán)。相反，雨林的破壞將給農業(yè)企業(yè)和牛肉生產商帶來每年4億美元的潛在成本，遠遠超出通過毀林生產所帶來的短期收益。還有研究表明，亞馬孫地區(qū)的退耕還林能夠創(chuàng)造出更多的就業(yè)機會，每恢復1000英畝的土地就能直接或間接地創(chuàng)造200個就業(yè)崗位。因此，大量畜牧業(yè)生產者其實還是能意識到雨林破壞可能帶來的不利影響，并選擇在雨林之外的區(qū)域進行畜牧業(yè)生產，甚至立場堅定地支持對亞馬孫雨林的保護。

當然，要想推動對亞馬孫雨林的保護，還有兩項任務至關重要，而這兩項任務并不容易實現(xiàn)：一是土地確權。從2010年以來，大約有三分之二的雨林破壞區(qū)域為國家土地和未分配區(qū)域，推動雨林保護就應當促進土地的規(guī)范化使用，打擊非正規(guī)占用，消除土地權益不清。二是提供有條件的農村信貸。在2004年至2014年雨林破壞速率下降的時期，不僅因為有效的監(jiān)管和法律執(zhí)行，經濟政策也發(fā)揮著重要作用。應當向所有土地相關方進行有條件的資源分配，只要遵守環(huán)境規(guī)則就提供相應的信貸資源，而不論是否擁有土地的所有權。國際社會也應當恢復并擴大對亞馬孫基金的注資，幫助巴西提高監(jiān)管能力，建立運行有效的碳排放交易市場，促進亞馬孫雨林的修復。

參考文獻：

Monica de Bolle, “The Amazon is a Carbon Bomb: How Can Brazil and the World Work Together to Avoid Setting It Off?” Policy Brief, PIIE, October 2019.

撰稿：金曉文，中國人民大學國際關系學院講師、中國拉丁美洲學會理事、中拉青年學術共同體（CECLA）研究員。