實現碳達峰、碳中和，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大戰略決策，對推動經濟高質量發展、建設人與自然和諧共生的現代化具有重大戰略意義。近日，中共中央、國務院印發《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，把“深度調整產業結構”作為實現碳達峰、碳中和的重要途徑和重大任務，對產業結構優化升級提出了明確要求。我們要抓住碳達峰、碳中和重大戰略機遇，加快產業結構優化升級，推動形成綠色低碳的產業結構和生產方式。

 

　　一、實現碳達峰碳中和是產業結構優化升級的重大戰略機遇

 

　　實現碳達峰、碳中和，是推動產業結構調整的強大推動力和倒逼力量，不僅對產業結構調整提出更加緊迫的要求，也為產業結構優化升級提供了重大戰略機遇。

 

　　（一）我國產業結構調整和轉型升級任務仍十分艱巨。改革開放以來，在加快推進工業化城鎮化進程中，我國產業結構發生重大變化，2012年服務業比重首次超過第二產業，成為國民經濟第一大產業，2020年第二產業比重比1978年下降近10個百分點。特別是近年來，我國加快淘汰落后產能，積極化解過剩產能，培育戰略性新興產業，發展現代服務業，為產業綠色低碳轉型創造了有利條件。但也要看到，與實現碳達峰、碳中和的目標要求相比，我國產業轉型升級的任務仍十分艱巨。我國單位GDP能耗仍然較高，為世界平均水平的1.5倍、發達國家的2倍至3倍，這與產業結構不合理是分不開的。從三次產業結構看，我國是世界第一制造大國，第二產業占國內生產總值比重長期穩定在40%以上，近年來雖有所下降，2020年仍高達37.8%。第二產業的萬元產值能耗是第一、第三產業的4倍以上，這使得我國成為全球第一能源消費大國。2015年后第三產業占比首次超過50%，2020年提升到54.5%，但仍遠低于歐美等發達經濟體，也低于巴西、俄羅斯、印度、南非等新興市場經濟體。從第二產業內部結構看，制造業總體上處在價值鏈中低端，鋼鐵、有色金屬、建材、石化化工等高能耗產業比重偏高，占制造業總能耗的85%，增大了節能降碳的壓力。從產品結構看，產品能耗物耗高，增加值率低，與國際先進水平還有較大差距。

 

　　（二）碳達峰、碳中和對產業結構優化升級提出緊迫要求。碳達峰與碳中和既有區別又有內在聯系。如果2030年前碳達峰峰值越高，則意味著2060年碳中和的壓力越大。加快產業結構調整，不僅是降低碳達峰峰值的重要途徑，也將為2060年實現碳中和創造條件。據有關研究測算，今后一個時期產業結構調整對碳減排的總體貢獻度超過50%。實現碳達峰、碳中和，對產業結構優化升級提出緊迫要求。三次產業結構調整的重點是提高第三產業比重，逐步降低第二產業比重；第二產業內部結構調整的重點是在嚴格控制高耗能高排放行業增速的同時，提升低耗能低排放行業的比重；產品結構調整的重點是提升產品附加值，從而降低單位增加值能耗和碳排放強度。適應碳達峰、碳中和的要求，就要加快發展現代服務業，提升服務業低碳發展水平；運用高新技術和先進適用技術改造推動傳統制造業水平提升，嚴控高耗能高排放行業產能，發展戰略性新興產業；提升產品增加值率，生產更多綠色低碳產品。

 

　　（三）碳達峰、碳中和為產業結構優化升級提供戰略機遇。碳達峰、碳中和給我國產業結構調整帶來前所未有的壓力，也為產業結構優化升級創造了重大戰略機遇。一是全社會形成綠色低碳發展的廣泛共識。我國把生態文明建設納入“五位一體”總體布局之中，確立綠色發展的新發展理念，堅定不移走生態優先、綠色發展的道路，政府、企業、社會對實現碳達峰、碳中和目標的共識將形成強大合力。二是傳統產業能源效率提升空間巨大。我國傳統產業規模龐大，能源結構中化石能源比重偏高，煤炭消費占比仍超過50%，能源利用效率偏低，減少對化石能源依賴、推動節能降碳的潛力巨大。三是綠色發展的“后發優勢”。我國工業化城鎮化起步較晚，新增的工業產能和城市基礎設施需求可以通過發展綠色產能和綠色基建來實現，避免傳統工業化城鎮化帶來的“鎖定效應”。與此同時，隨著以重化工業較快發展為重要特征的工業化接近尾聲，傳統制造業碳排放將陸續達峰并轉入平臺期，先進制造業和現代服務業的比重將持續提升，新一代信息技術和綠色低碳技術應用日益廣泛并向各產業領域滲透，將為實現碳達峰、碳中和創造條件，并帶來巨大的綠色低碳轉型收益。

 

　　二、實現碳達峰碳中和目標下產業結構調整的主要任務

 

　　產業結構優化升級是實現碳達峰、碳中和的重要途徑。《意見》提出了推進產業結構優化升級的主要任務，明確了在實現碳達峰、碳中和目標下，深化產業結構調整的基本路徑。

 

　　（一）推動產業結構優化升級。從三次產業能耗和碳排放強度看，第一產業能耗和碳排放強度較低，但比重趨于下降；第二產業能耗和碳排放強度最高，明顯大于第一、第三產業，是產業結構調整的重點；第三產業能耗和碳排放強度高于第一產業，但低于第二產業，是產業結構優化升級的主攻方向。為實現碳達峰、碳中和，《意見》提出加大第二產業節能降碳和綠色低碳轉型；制定能源、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建材、交通、建筑等行業和領域的碳達峰實施方案，加快傳統產業綠色轉型，建設綠色制造體系；以節能降碳為導向，修訂產業結構調整指導目錄，提高能耗和碳排放的準入標準。這一系列政策措施將加快引導市場主體發展低耗能低排放行業，逐步降低經濟增長對高耗能高排放發展路徑的依賴。利用綠色制造技術和新一代信息技術對各產業進行全鏈條改造，將加快推進工業領域低碳工藝革新和數字化轉型，鼓勵互聯網、人工智能、綠色制造技術向各產業領域滲透。培育發展綠色金融、合同能源管理等生產性服務業，將加快商貿物流數字化綠色化轉型，提升服務業節能降碳水平。

 

　　（二）堅決遏制高耗能高排放項目盲目發展。堅決遏制“兩高”項目盲目發展是從增量上控制能耗和碳排放的根本舉措。盲目上馬“兩高”項目不僅浪費資金、侵占土地、消耗能源、破壞生態，還將損害國家、區域和行業可持續發展的基礎和能力。當前，各地區擬投產達產高耗能高排放項目數量較多，新增能耗量較大。把堅決遏制“兩高”項目盲目發展作為碳達峰、碳中和工作的當務之急和重中之重，將倒逼地方政府加快轉變發展方式，推動產業結構轉型升級。為此，《意見》提出對“兩高”項目實行清單臺賬管理，進行分類處置和動態監控。對于新建擴建鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等高耗能高排放項目，要嚴格落實產能等量或減量置換；對于煤電、石化、煤化工等項目，要加快出臺產能控制政策；對于未納入國家產業規劃的，一律不得新建改擴建煉油和新建乙烯、對二甲苯、煤制烯烴項目。統籌保障國家能源安全要求，合理控制煤制油氣產能規模。加強“兩高”項目產能預警調控，定期調度各地區能耗量較大的項目特別是“兩高”項目建設投產情況，發布能耗雙控目標完成情況晴雨表，加強對地方能耗雙控工作的窗口指導，建立通報批評、用能預警、約談問責等工作機制。

 

　　（三）大力發展綠色低碳產業。加快重大技術突破和產業綠色低碳轉型是碳達峰、碳中和工作主攻方向之一。要加快發展新一代信息技術、生物技術、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車、綠色環保以及航空航天、海洋裝備等戰略性新興產業，提高產業鏈供應鏈現代化水平。要加大太陽能、風能、氫能、生物質能等新能源技術研發和應用，提高能源產業中的新能源生產比重。要加快汽車電動化、智能化、網聯化進程，推動氫燃料電池汽車產業化，大力發展新能源汽車產業。要加大煤炭清潔高效利用，發展節能和環境治理新技術，推動資源循環利用，壯大節能環保低碳產業。要推動互聯網、大數據、人工智能、第五代移動通信（5G）等新興技術與綠色低碳產業深度融合，釋放數字化智能化綠色化疊加倍增效應。要依托現有產業園區等平臺，推動企業、科研單位等有效集聚，促進先進制造業集群發展，提高能源利用效率和循環經濟發展水平。此外，要強化市場機制作用，引導企業以市場需求為導向，帶動綠色技術突破和應用迭代升級，大力培育綠色制造新產品新模式新業態，為制造業綠色低碳轉型注入新動力。

 

　　三、完善政策環境和保障措施，推動碳達峰碳中和工作取得積極成效

 

　　推動產業結構優化升級，推進實現碳達峰、碳中和，必須堅持系統觀念，優化政策環境，建立健全保障機制。《意見》為此專門作了部署。

 

　　（一）完善財稅、金融、投資、價格等政策機制。完善財稅政策，推動各級政府加大對綠色低碳產業發展、技術研發的支持力度。加大綠色低碳產品采購力度。積極發展綠色金融，完善綠色金融標準體系。設立碳減排貨幣政策工具，支持清潔能源、節能環保、碳減排技術等領域發展。擴大綠色債券發行規模，支持符合要求的企業上市融資。鼓勵社會資本設立綠色低碳產業投資基金。完善投資政策，嚴控煤電、鋼鐵、電解鋁、水泥、石化等高碳項目投資，加大對綠色環保、新能源、新能源汽車、碳捕集利用與封存等項目的支持力度。完善支持社會資本參與政策，激發市場主體投資綠色低碳項目的活力和內生動力。健全體現節能要求的價格形成機制，促進可再生能源規模化發展。完善差別化電價、分時電價和階梯電價政策。加快形成具有約束力的碳價機制，促進碳排放權交易市場發展。

 

　　（二）加大科技創新和先進適用技術推廣。過去一個時期，高耗能行業的節能降碳主要來自淘汰落后產能，隨著落后產能逐步退出，節能降碳主要應來自對既有產能的技術改造和新增高效產能替代。為此，《意見》提出要加大對傳統行業節能降碳的技術改造，強化節能降碳指標的硬約束，倒逼高耗能行業建立節能低碳的生產體系。抓緊部署綠色低碳前沿技術研究，加快研發支撐風電、太陽能發電大規模友好并網的智能電網技術，推進高效率太陽能電池、可再生能源制氫、零碳工業流程再造等低碳前沿技術攻關，加強新型儲能技術攻關示范和產業化應用，加強氫能生產、儲存、應用關鍵技術研發示范和規模化應用。要加快關鍵核心技術攻關，提高煤炭作為化工原料的綜合利用效能，促進煤化工產業高端化、多元化、低碳化發展。

 

　　（三）加強法規標準、統計監測和考核體系建設。建立健全適應碳達峰、碳中和目標要求的法律法規、統計監測和考核體系，對推動產業綠色轉型具有重要意義。要清理現行法律法規中與碳達峰、碳中和工作不相適應的內容，加強法律法規間的銜接協調，抓緊修訂節約能源法等現行法律，體現對碳達峰、碳中和工作的推動作用。要加強節能降碳統計能力建設，建立健全重點行業重點領域能耗統計監測和計量體系。建立統一規范的碳排放統計核算體系。將碳達峰、碳中和工作相關指標納入各地區經濟社會發展綜合評價體系，嚴格監督考核。

 

　　實現碳達峰、碳中和是一個長期過程，不可能一蹴而就。要堅持系統觀念，尊重客觀規律，把握工作節奏，在確保安全的前提下，搶抓碳達峰、碳中和重大戰略機遇，不斷優化產業存量，全面做優產業增量，走中國特色的新型工業化城鎮化道路，推動我國產業結構全面優化升級，確保碳達峰、碳中和目標如期實現。

 

　　（作者系國務院發展研究中心原副主任、研究員）