《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）近日發布。《意見》要求，培育發展全國統一的生態環境市場；建設全國統一的碳排放權、用水權交易市場；推進排污權、用能權市場化交易。同時《意見》明確，鼓勵京津冀、長三角、粵港澳大灣區以及成渝地區雙城經濟圈、長江中游城市群等區域，在維護全國統一大市場前提下，優先開展區域市場一體化建設工作，建立健全區域合作機制。

 

碳排放權交易和排污權交易同屬環境權益交易，是建設生態環境市場的重要組成部分，在我國已經長期開展探索與建設工作。我國自2011年起在北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北和深圳“兩省五市”開展碳排放權交易試點工作，并在去年以電力行業為突破口，啟動了全國碳排放權交易市場，對推動電力行業碳減排起到了重要的作用。同樣在2011年，我國開始了排污權交易試點工作，共有28個省份在全省或者省內部分區域開展排污了權有償使用和交易試點。各地積極探索創新做法，不斷激發交易市場活力，對于探索環境資源的市場化交易機制發揮了重要作用。總體上，不論是碳排放權交易，還是排污權交易，目前正處于從試點和前期建設階段向深化推進的關鍵時期。

 

貫徹落實《意見》要求，培育發展全國統一的生態環境市場，必須在深化碳排放權和排污權交易制度設計的同時，推動二者在機制、政策和標準上深度融合。本質上，兩者具有相同的理論依據、相似的交易框架、類似的交易系統、一致的監管機制，具備深度融合的理論基礎和實踐依據。以此為突破口，在大氣污染防治重點區域系統謀劃和推進排污權、碳排放權等環境權益的協同增效，對于提高環境管理效能、提升環境資源利用效率、實現減污降碳協同增效、推進全國大市場建設具有重要的意義。筆者建議，從實現環境質量持續改善、推動減污降碳協同增效和兼顧現實可能性的角度，逐步推進區域排放權交易機制的建立。

 

以完善制度設計為重點，分階段推進重點區域各類排放權益交易市場化的協同和增效。從近期來看，擴大常規污染物排污權交易地域范圍，試點建立京津冀及周邊地區、長三角、粵港澳大灣區等重點區域排污權交易市場。目前排污權交易體系以行政區劃為邊界范圍，缺乏基于環境質量的區域排污權交易體系的設計。京津冀及周邊地區、長三角、粵港澳大灣區等區域因其特定的地理特征和氣象條件，大氣污染物跨界傳輸特征明顯，大氣環境質量同質化現象日趨明顯，具備運用市場機制和經濟杠桿為污染減排增添后勁的基礎條件。建議在現有地方性排污權交易試點基礎上，探索構建區域主要大氣污染物排污權交易機制，實現區域層面企事業單位的常規污染物排放權指標統一管理，并通過建立區域交易市場，優化配置環境資源，以市場化機制為突破口深化污染減排，加速提升重點行業的污染防治整體水平。

 

從長期來看，在重點區域常規污染物排放權交易試點后期，對溫室氣體和常規污染物排污權交易機制進行深度融合。第一步，建立協調統一的目標確定方法。通過定量化工具分行業識別區域溫室氣體和大氣污染物的協同減排效益，統籌考慮重點區域兩個交易體系總量控制目標，并適當向低碳傾斜，以碳減排統籌“雙減”目標，從機制初始端調控“總量池”以達到減排效益最大化的目的。第二步，以促進正協同效應、強化發揮市場配置環境資源的決定性作用為目標，進一步優化交易機制。包括對二級市場建設的優化、對具有協同減排效益的減排項目的傾向性設計等。第三步，借助綠色金融實現減污降碳。加大對新能源、節能增效等戰略性新興項目的傾斜，對此類項目試行包括碳金融、排放權抵押貸款投融資、租賃等金融機制的優惠政策，促進資源優化配置效率。第四步，與常規污染物排放權交易回購政策相銜接，由第三方機構代管的回購體系將優先回購市場上因協同減排產生的富余排放權，鼓勵并引導企業開展協同減排措施。此外，可探索研究設置同一標的物來代表常規污染物排放權和碳排放權的可行性，適時啟動建立基于同一標的物的初始配額分配技術方法和交易機制。

 

整合優化建立區域排放權交易管理平臺，統一調配和有效管理區域環境指標資源。依托碳交易全國注冊登記系統和交易系統，構建重點區域排放權交易管理平臺。以降低協同實施成本、提高環境管理效能為出發點，從基礎支撐系統、交易管理平臺和相關監管體系建設為切入點，實現相關基礎信息的互通互聯和協調整合。比如，可以采取直接在全國碳交易注冊登記系統中增加模塊的方式，建立碳排放配額和常規污染物排放權確權的數據共享機制，提高政策實施便利性和日常監管效率。在全國碳交易管理機構，構建能實現省、市、縣多級統一聯網的區域排放交易管理平臺，服務京津冀及周邊地區、長三角地區等跨區域排放權交易工作，為排放權交易、監測評估提供場所、設施和服務，并履行相關職能。

 

此外，由于溫室氣體和常規污染物具有同源性、同排放介質和減排措施一致性的顯著特征，在實際管理中密不可分，可以考慮將二氧化碳等溫室氣體視為一種特殊大氣排放物，將碳排放權交易和排污權交易統稱為排放權交易。將二氧化碳、氮氧化物、揮發性有機物等不同的排放物作為不同的交易標的，在實施綜合、一體化、協同的管理戰略基礎上，依據自身屬性進行差異化制度設計。

 

作者單位：蔣春來，生態環境部環境規劃院排放交易與減排研究中心主任、研究員；饒勝，生態環境部環境規劃院形勢分析與規劃評估中心主任、研究員