歐盟碳市場如何有效使用碳收入？

 

　　世界銀行《2022碳定價國別與趨勢》報告中指出，2021年全球碳定價產生的財政收入相比2020年增長了近60%，達到約840億美元，其中碳市場收入（560億美元）體量首次超過了碳稅，甚至一躍達到了后者的兩倍。碳市場收入的大幅增長源于碳價格的高企，這使得政府從碳市場配額拍賣中獲得了更多資金。

 

　　我國在去年7月正式啟動了全國統一碳市場，是目前全球覆蓋碳排放量最大的碳市場。國際貨幣基金組織曾在2019年預估我國潛在碳收入規模（假定每噸碳價70美元）將在2030年達到GDP的2%到2.5%之間，但由于目前對碳配額主要采取免費分配，因此尚未貢獻可觀財源。不過，我國已計劃引入和逐步擴大碳市場配額的有償分配比重。《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》第8條規定，碳收入將被納進新的“國家碳排放交易基金”管理，專用于溫室氣體削減重點項目和建設全國碳交易市場。因此，如何有效使用管理潛在規模巨大的碳市場收入，將是我國落實“雙碳”戰略的重要環節。歐盟碳市場推行有償分配模式更早，其對收入的使用管理經驗已日趨成熟。

 

　　歐盟碳市場有效推動各層面低碳化支出

 

　　歐盟碳市場收入在2021年占全球碳定價收入的41%，是目前收入體量最大的碳市場。其收入是歐盟氣候行動資金的重要來源，因為它提供了有保障的年度性資金。歐盟也非常重視對碳市場收入“蛋糕”在歐盟、成員國各層面的劃分，從而促進對碳收入的靈活管理和有效使用。

 

　　歐盟層面運行著兩大碳市場基金，即“創新基金”和“現代化基金”，碳市場2021—2030年總配額所產生收入的3%和2%被分別納入其中管理。創新基金是當前世界上最大的創新低碳技術資助項目之一，專注于低碳創新、可再生新能源，以及碳捕獲、利用和儲存等項目的投資。而現代化基金則是歐盟為幫助十個欠發達的中東歐成員國而設立的基金，專注于投資特定國家偏小型的能源現代化項目，其特點在于強調“受益成員國的責任”，即氣候投資一旦得到歐洲投資銀行的確認或投資委員會（主要由受益成員國構成）的建議，歐盟委員會就應“毫不遲延地采用”。

 

　　對屬于各成員國層面的碳市場收入，歐盟碳排放指令建議而非強制成員國將50%以上收入用于氣候、能源相關的項目。這種靈活性的專用規則尊重了各成員國碳支出的自主性，在實踐中亦取得了較好的專用效果。根據歐盟委員會的統計，2013至2017年實際上有高達80%左右的收入已用于或計劃用于氣候與能源目的。

 

　　對于未來，歐盟委員會在2021年底提議，進一步將碳市場收入的25%作為歐盟預算的“自有財源”，預估在2023—2030年期間每年新增90億歐元，這將成為新“社會氣候基金”的籌資來源。該基金意在保護歐盟碳市場中承受額外經濟負擔的弱勢家庭，確保社會的公平過渡，以幫助歐盟實現低碳化的公正轉型。

 

　　我國碳市場收入使用管理愿景

 

　　首先，應合理劃分碳市場收入。一是為地方提供財力支撐。2020年《生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》要求地方承擔行政區域內減排事項，基于“事權與財力相匹配”原則應向其分享一定比重碳市場收入，鼓勵其自主建立更加積極、能動的減碳投資體系。二是兼顧地區公平。目前能源密集型產業逐漸向西北部地區轉移，碳集中度更高而經濟又欠發達。碳收入也應考慮東西部發展差異，通過成立區域性發展碳基金將資金傾斜分配于這些地區，幫助其實現能源轉型。

 

　　其次，碳市場收入的使用應兼顧民生利益。習近平總書記強調，要在高質量發展中促進共同富裕。疫情后，碳排放不平等現象在全球范圍內日益受到關注，歐美碳市場收入的使用正體現了這一趨勢。我國未來推行配額拍賣等有償分配模式后，也應關注能源價格上升對民眾基本生活的影響，將碳資金向民生適當傾斜，包括能源價格補貼、投資民生項目、削減稅費負擔等。

 

　　再次，推動多元共治以提升我國碳市場基金的治理效益。一是增強碳支出信息的透明度，暢通碳支出投資計劃、投資進度、年度報告的公開渠道，重視支出信息的易理解性，使碳支出決策獲得更深入的公眾溝通。二是可引入利益相關主體參與管理，吸納如行業代表、環保團體、受益地區代表等利益相關主體參與決策，推動“政民共治”。

 

　　最后，關注對碳市場收入波動性的調節。將碳市場收入作為資金來源，不可忽視碳價變動對專款專用預期的影響。故我國一方面應構建和完善系統化的碳價調控工具，另一方面也應靈活采用如設定售賣配額的優先性、設置調劑基金等方式，以更好保障碳市場收入的專款專用。（薛皓天 中國政法大學財稅法研究中心）