在碳達(dá)峰推進的過程中，不僅僅會遇到政策如何落地實施的問題，同時還會遇到法律層面的問題，往往二者會交織在一起，從法理學(xué)層面來看，碳達(dá)峰推進過程中的法律問題主要涉及以下幾方面。

 

(一)碳達(dá)峰與碳中和的目標(biāo)

 

碳達(dá)峰與碳中和是我國政府向聯(lián)合國承諾的溫室氣體二氧化碳排放量的目標(biāo)，時間分為兩個階段，即2030年實現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年實現(xiàn)碳中和。從法理學(xué)的角度來看，碳達(dá)峰與碳中和的目標(biāo)具有合法性、合理性和現(xiàn)實性。一是合法性。碳達(dá)峰與碳中和的目標(biāo)是我國政府在2020年9月聯(lián)合國大會上作出的莊嚴(yán)承諾，該承諾在聯(lián)合國大會上屬于政策宣示，隨后，在2021年3月的兩會上，政府工作報告中也明確將碳達(dá)峰與碳中和作為下一步的政府工作來加以推進[[1]]。從這些舉措來看，碳達(dá)峰已經(jīng)不僅僅是一個政策性的宣示，而是已經(jīng)轉(zhuǎn)化為我國下一步政府工作的一部分。與此同時，在全國兩會之上，全國人大代表聽取了兩會報告，并經(jīng)過討論、審議程序，對政府工作報告進行了表決，最終通過了政府工作報告。因此，政府工作報告中的內(nèi)容就具有合法性，可以為下一步政府工作提供法定的方向性指引。二是合理性。在聯(lián)合國大會上，我國政府向聯(lián)合國大會承諾的碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)，并非為了迎合國際社會的要求而作出的承諾，而是充分的考慮了中國在經(jīng)濟發(fā)展過程中溫室氣體二氧化碳排放量與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系作出的，經(jīng)過了充分的論證。在此之前2015年的中美元首氣候變化聯(lián)合聲明中，我國就結(jié)合了當(dāng)時中國經(jīng)濟發(fā)展的實際狀況，提出了2030年實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳排放總量比2005年下降60%~65%等多個目標(biāo)[[2]]。時過5年后的2020年，中國在碳排放控制方面取得了長足進展，在能源革命、非化石能源的運用、光伏發(fā)電等方面已經(jīng)開展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和的目標(biāo)預(yù)期應(yīng)當(dāng)不是問題，因此，我國對于碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)的承諾具有合理性。三是現(xiàn)實性。從現(xiàn)實來看，碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)需要政策和法律制度加以保障，就目前而言，中央已經(jīng)出臺了一系列關(guān)于碳達(dá)峰的政策性文件，開始逐步推進碳達(dá)峰，尤其是率先在鋼鐵、建材、造紙、石油、化工、火電等重點領(lǐng)域之內(nèi)開展碳達(dá)峰的實踐，大力推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以“去產(chǎn)能”為主導(dǎo)，以“補短板”為手段，將“三去一降一補”推進到一個新高度。而在非重點領(lǐng)域之內(nèi)，也逐步開展了碳達(dá)峰的實踐。因此，按時完成碳達(dá)峰與碳中和的目標(biāo)具有現(xiàn)實可能性。

 

(二)碳達(dá)峰政策實施的基礎(chǔ)

 

從政策文件層面來看，中央已經(jīng)出臺了很多關(guān)于碳達(dá)峰的政策，而這些政策的核心都是圍繞兩個思路來展開。一是推進能源改革。我國人口眾多、產(chǎn)業(yè)發(fā)展也較為全面，具備了世界上幾乎全部產(chǎn)業(yè)鏈上的產(chǎn)業(yè)，號稱“世界工廠”，這給我國經(jīng)濟發(fā)展帶來的紅利巨大，但同時也帶來了能源消耗過高，環(huán)境污染嚴(yán)重的問題。長期以來，我國經(jīng)濟發(fā)展采取粗放式發(fā)展模式，高耗能是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個基本特征，在這樣的狀態(tài)下對能源的需求非常巨大。為了應(yīng)對能源過度消耗帶來的危機，減輕生態(tài)環(huán)境的負(fù)擔(dān)，促進經(jīng)濟生態(tài)化發(fā)展，我國在能源開發(fā)利用領(lǐng)域開展了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，逐步開發(fā)利用非化石能源。通過幾年的努力，當(dāng)前我國的非化石能源占比已經(jīng)達(dá)到15%，但是這一數(shù)據(jù)并非終點，碳達(dá)峰要求的目標(biāo)是在2030年我國非化石能源占比達(dá)到20%，這依然需要我國繼續(xù)在推進能源改革方面下功夫，大力加強風(fēng)電、光伏發(fā)電、核電等清潔能源的運用。因此，下一階段風(fēng)電、光伏、核電等這些產(chǎn)業(yè)將會是能源改革發(fā)展的重點產(chǎn)業(yè)。二是重點領(lǐng)域率先達(dá)峰。從當(dāng)前的政策文件中不難看出，中央的政策導(dǎo)向是以重點領(lǐng)域為先導(dǎo)，在鋼鐵、建材、造紙、石油、化工、火電等重點領(lǐng)域之內(nèi)開展供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，降低產(chǎn)業(yè)運行的成本，消減行業(yè)產(chǎn)能，從而降低對能源的消耗，推進碳達(dá)峰目標(biāo)的實現(xiàn)。這些領(lǐng)域如果能夠率先實現(xiàn)碳達(dá)峰，那么其他領(lǐng)域的碳達(dá)峰目標(biāo)將迎刃而解。從政策推進的角度來看，碳達(dá)峰政策實施的基礎(chǔ)是上述兩個方面內(nèi)容的落實，而從法理學(xué)的角度來看，碳達(dá)峰政策實施的基礎(chǔ)依賴于法律制度的保障，無論是推進能源改革還是對重點領(lǐng)域率先開展碳達(dá)峰的實踐，都需要用法律規(guī)范來構(gòu)建相應(yīng)的制度體系，并給予強制化的實施，這樣才能夠使能源改革的推進和重點領(lǐng)域內(nèi)碳達(dá)峰的推進更加具有可實施性。

 

(三)碳達(dá)峰實施過程的矛盾

 

2021年全國兩會政府工作報告中將碳達(dá)峰與碳中和作為下一步工作的重點任務(wù)來對待，而中央隨后也出臺了體系性的政策文件來對碳達(dá)峰工作進行宏觀布局，這對于碳達(dá)峰的工作推進而言非常重要。然而，在實踐中碳達(dá)峰的實施會面臨三個層面的矛盾。一是能源替代層面存在矛盾。根據(jù)中央的政策文件精神，碳達(dá)峰在能源革命層面來說，最重要的措施是要實現(xiàn)能源替代，即用新型清潔能源代替以往以化石資源為主的能源，這就要求我國加大新型能源的投入和發(fā)展力度。按照國際能源署(IEA)2019年發(fā)布的《世界能源展望報告》，通過對以往的各年份世界各國能源消耗以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，預(yù)計在2040年之前，世界對能源的需求量將以年1%的速度增加，大大小于2018年的2.3%的增長率，原因在于電動汽車將會逐漸普及，對石油能源的消耗量將會有所降低，而中國依然是石油能源需求量大國。因此，對于我國而言，替代能源的壓力將持續(xù)增加。這就需要用法律制度來保障能源替代的可持續(xù)性，而當(dāng)前我國對于鋼鐵、建材、造紙、石油、化工、火電等重點領(lǐng)域內(nèi)的能源替代并沒有法律的直接立法，因而碳達(dá)峰在能源替代層面缺乏法律依據(jù)。二是節(jié)約能源層面存在矛盾。碳達(dá)峰的實現(xiàn)有一個重要的途徑就是節(jié)約能源，通過節(jié)約能源來緩解經(jīng)濟發(fā)展對資源的依賴，同時還能夠減緩溫室氣體二氧化碳的排放總量，最終推進碳達(dá)峰目標(biāo)的實現(xiàn)。在這方面我國已經(jīng)啟動了相關(guān)立法，在多部法律中均有節(jié)約資源的立法思想，但是如何節(jié)約、如何定量以及節(jié)約能源的時間表等重要內(nèi)容，現(xiàn)行的法律制度均不涉及。因而，通過節(jié)約能源推進碳達(dá)峰并沒有專門的法律制度予以對應(yīng)，碳達(dá)峰推進的力度將大打折扣。三是循環(huán)經(jīng)濟層面存在矛盾。節(jié)能減排減少資源的浪費，必經(jīng)之路是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，因此我國也出臺了相應(yīng)的法律制度，如《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》，但是現(xiàn)行循環(huán)經(jīng)濟立法中所針對的對象是生產(chǎn)、流通和消費等領(lǐng)域中的減量化、再利用、資源化，著重關(guān)注企事業(yè)單位對資源的再利用，對于政府的義務(wù)設(shè)定僅限于監(jiān)管責(zé)任，而對公民循環(huán)利用資源的義務(wù)也不涉及。但是，碳達(dá)峰的推進應(yīng)當(dāng)是一個全民化的過程，不僅企事業(yè)單位要堅持循環(huán)經(jīng)濟減量化、再利用，作為政府和個人也應(yīng)當(dāng)大力推進資源的減量運用和循環(huán)利用，這樣才能夠更快的推進碳達(dá)峰目標(biāo)的實現(xiàn)。所以，碳達(dá)峰的推進與現(xiàn)行法律制度存在一定的矛盾。

 

(四)碳達(dá)峰政策法律的沖突

 

2021年3月召開的兩會，政府工作報告對推進碳達(dá)峰工作作了總體安排，而中央政策層面也出臺了一系列的政策來對碳達(dá)峰工作的推進進行部署，隨后各省(自治區(qū)、直轄市)也根據(jù)本地特點出臺了相應(yīng)的政策文件，加以貫徹實施。應(yīng)當(dāng)說，這些政策措施的運用，對于推進碳達(dá)峰起到了非常積極的作用。因為，應(yīng)對一個全新領(lǐng)域內(nèi)的活動，往往政策措施的優(yōu)勢較為明顯，通常具有落地實施速度快、取得效果立竿見影等優(yōu)勢，但是政策通常也有其與生俱來的弱點，主要體現(xiàn)在三個層面：一是宏觀性強彈性較大。就目前中央出臺的碳達(dá)峰政策而言，對于推進能源改革以及重點領(lǐng)域內(nèi)率先達(dá)峰都屬于宏觀的目標(biāo)要求，并沒有具體的實施步驟和程序，因而實施彈性較大，并沒有統(tǒng)一的具體實施措施，完全依靠各地方自己根據(jù)實際情況開展工作。二是剛性較差。從政策的基本特征來看，一般規(guī)定的內(nèi)容較為原則化，僅指出了處理問題的基本原則，而不規(guī)定具體操作措施和程序，具體措施則由各地方根據(jù)文件精神進行落實，因而各個地方的做法并不一定具有一致性，甚至很有可能會出現(xiàn)政策理解上的偏差而采取大相徑庭的措施。從這一角度來看，政策相對而言，由于原則化較強，所以剛性略顯不足。就碳達(dá)峰的政策落實而言，由于屬于一項新的政策，在同一個政策文件之下，各地的做法有可能會出現(xiàn)不一致的現(xiàn)象。三是不能作為執(zhí)法依據(jù)。從法理學(xué)的角度來講，政策對立法具有指引作用，但是不能作為司法審判和行政執(zhí)法的法律依據(jù)，因為在依法治國的基本理念之下，只有按照法律的規(guī)定來辦事，才能夠體現(xiàn)法治的基本要求。從這一點來看，碳達(dá)峰的政策并不屬于法律制度，不能作為處理碳達(dá)峰問題的執(zhí)法和司法依據(jù)。從上述幾個方面來看，碳達(dá)峰的政策具有上述弱點，原因就是當(dāng)前碳達(dá)峰的文件規(guī)定尚停留在政策層面，沒有上升為法律制度，因而碳達(dá)峰相關(guān)問題的處理尚處于無法可依的狀態(tài)，這自然就會形成法律供給難以滿足法律需求的現(xiàn)實。