世界氣象組織最新一期的《溫室氣體公報》顯示，由于新冠肺炎疫情對交通和重工業的影響，2020年全球碳排放量大幅下降。然而，從溫室氣體的累積濃度上看，疫情的爆發僅僅很小程度減緩了其上升速度[1]。當各國政府開始為經濟復蘇而大力度投資時，若為追求經濟快速增長而重點投資于高碳行業（例如：電力、航空和汽車制造業），則會對實現《巴黎協定》的全球溫控目標造成阻礙[2]。

 

英國，作為世界上第一個在立法層面上承諾到2050年實現凈零排放的重要經濟體，在兼顧減排放和促增長方面，有較豐富的理論和實踐經驗。英國首相鮑里斯·約翰遜（Boris Johnson）宣布復蘇“新政（New Deal）”時承諾要創造一個“更強大、清潔、可持續的經濟”。在本月底聯合國氣候雄心峰會（Climate Ambition Summit）前夕，約翰遜進一步承諾——將以領先全球重要經濟體的最快速度減少溫室氣體排放，并設立到2030年之前將英國的溫室氣體排放量至少降低到1990年水平的68％的目標[3]。因此，分析英國在面臨此次150年來最嚴重的經濟衰退時所采取的復蘇策略，能夠在一定程度上給中國的二氧化碳排放達峰行動計劃及”十四五“規劃的制定和實施帶來借鑒意義。

 

綠色和平及環保人士呼吁英國政府關注氣候變化緊迫性，加大氣候治理力度。© Robert Ormerod / Greenpeace

 

英國疫情響應及經濟復蘇概覽

 

整體來看，受疫情持續的影響，英國經濟在第一季度收縮了2.5％，第二季度經濟收縮加劇，比第一季度降低19.8％，環比收縮21.5%。第三季度有所起色，較第二季度回升了15%[4]。為應對新冠肺炎疫情，英國政府采取了“三階段式”疫情響應及經濟復蘇計劃。

 

圖片

2019第一季度至2020年第三季度英國GDP概況（單位：百萬英鎊） © Greenpeace

 

階段一：限制和保護

 

2020年3月，隨著疫情在國內傳播速度加快，英國政府采取了一系列旨在限制病毒傳播和保護公民健康和就業的措施，包括限制旅行、控制社交距離和人數，關閉娛樂場所等非必需場所等，同時增加檢測力度。此外，英國政府還出臺了覆蓋多領域、多人群福祉的指南和政策。例如，為確保弱勢兒童安全，政府投資760萬英鎊，設立“弱勢兒童國家慈善機構戰略救濟基金”（The Vulnerable Children National Charities Strategic Relief Fund），向因疫情受到經濟損失的兒童慈善機構提供支持，以確保其能夠繼續為弱勢兒童提供服務與保護[5]。

 

截至2020年6月19日，英國為個人、企業和公共服務機構提供了共計2815億英鎊的資金支持，包括1587億英鎊的直接財政支持，以及1228億英鎊的延期納稅額和貸款支持。其中，通過就業保留（Job Retention Scheme）和個體戶收入支持計劃（Self-Employment Scheme），已有超過1100萬人獲得了就業支持。減稅，暫緩繳稅、直接現金補助，以及政府支持的貸款等輔助方式幫助超過一百萬家企業避免了裁員危機。醫療服務體系、學校、公共交通等密切關注民生的公共部門也獲得了490億英鎊的撥款，得以維持運轉[6]。

 

階段二：重抓就業

 

根據英國國家統計辦公室勞動力調查（Labour Force Survey）的數據顯示，自新冠肺炎疫情爆發以來，英國失業率持續上升。第三季度失業率為4.8%，約162萬人失業，較上一季度增加24.3，比去年同期增加31.8萬[7]。6 月30日，英國首相鮑里斯·約翰遜宣布了以“建設、建設、再建設（Build, Build, Build）”為主題的刺激經濟“新政”，提出的愿景包括：投資并加速全英國的基礎設施建設；促進清潔且綠色的復蘇；改革城市規劃體系，為建立適宜居住的房屋清除障礙；加強國家和地方政府的聯結和韌性。該系列計劃旨在戰勝新冠肺炎疫情危機并利用此次機會來解決英國過去三十年中懸而未決的各種問題，并助力英國重建得更加美好（build back better）、更加綠色（build back greener）、更加快速（build back faster），同時宣布了旨在支持就業和經濟復蘇的50億英鎊基礎建設投資項目[8]。

 

7月8日，英國財政大臣里希·蘇納克（Rishi Sunak）宣布了資金規模達300億英鎊的就業計劃（A Plan for Jobs），明確提出“就業”是英國復蘇第二階段的重點，公布了“支持就業”、“保護就業”及“創造就業”三部分的“一攬子”計劃。該計劃提供了約翰遜“新政”中宣布的50億的基礎建設投資細節，且加入了更多與就業相關的考量和布局，包括：就業啟動計劃（Kickstart Scheme）、工作保留獎金（Job Retention Bonus）、暫降增值稅等[9]。

 

階段三：重建

 

原定秋季發布的《政府2020年支出審議報告》（Spending Review 2020）中，將公布英國第三階段“重建”計劃，但因疫情原因發布推遲。作為部分替代，英國政府于9月24日發布了《冬季經濟計劃》[10]，包括了進一步支持就業、減輕企業負擔及支持公共服務三方面的政策決定。就業方面，強調了政府希望通過一系列計劃，防止勞動者技能下降，維持勞動者與企業之間雇傭關系，支持個體戶，同時確保企業能夠應對新冠肺炎疫情帶來的長期挑戰。

 

例如，“就業支持計劃”（Job Support Scheme）是一項針對用工需求低靡企業的新薪酬補貼政策，以幫助其留住員工。隨后，財政大臣蘇納克于10月22日宣布政府將增加“冬季經濟計劃”中對勞動者（包括個體戶）和企業的資金支持力度，拓寬覆蓋范圍，確保在這段特殊時期內英國公民的生計能夠得到保障[11]。11月25日，英國2020年支出審議報告終于發布，其中明確了三大優先事項：保護人民健康、生計和企業并戰勝疫情；加強公共服務；實現史無前例的基礎建設投資[12]。英國財政部表示，2021年將投資1000億英鎊，以刺激經濟、促進就業。此外，考慮到2021年疫情余波難了的可能性尚存，該報告還為明年的公共服務領域預算增添了一筆金額550億英鎊的資金。其中，政府為“就業計劃”增資14億英鎊，以增加英國就業中心（Job Centre Plus）的業務承接能力，并投資29億英鎊設立為期三年的“重啟計劃”（Restart Programme），預計將為超過100萬失業者提供密集和量身定制的就業支持服務[13]。

 

英國就業扶持政策亮點

 

縱觀英國復蘇政策中的就業舉措，可梳理出“培養”、“綠色”、“快速”三個特點。

 

培養

 

“我堅信人才培養意義重大。我們要讓這個國家的每個人都能獲得所需的機會。” 

—— 鮑里斯·約翰遜

 

英國首相約翰遜認為，在過去的一個世紀里，英國未對教育事業進行足夠的投資，也沒有給青年人提供充足的獲得實用技能的資源[14]。疫情暴露出的英國人才短缺問題，使其在氣候危機和公共衛生危機雙重沖擊下，還經歷了一場“技能危機”[15]。數據顯示，2020年，英國有超過70萬公民遭遇輟學。對此，英國投入高達37億英鎊資金，一方面為勞動者提供更多技能培訓資源；另一方面為企業和機構提供補貼，鼓勵雇傭年輕員工，增加學徒和實習機會。

 

其中，投資20億英鎊的“就業啟動計劃”（Kickstart Scheme）將給雇主提供為期6個月的工資支付支持，為有長期失業風險的16-24歲的青年人創造每周工作時間不少于25小時的體面就業機會[16]，旨在幫助他們建立職場信心、積累技能和經驗，增加其之后找到長期穩定工作的可能性。截至11月12日，已有1.9萬失業青年人受益于該計劃[17]。

 

此外，另有16億英鎊被用于增加找工作、技能培訓和學徒等資源。例如，有1700萬英鎊投資于行業技能培訓學校，使英格蘭內的職業培訓機會增加兩倍，以幫助勞動者增加就業競爭力；政府將設立“建筑人才保留計劃”（Construction Talent Retention Scheme），防止有失業風險的建筑行業勞動者技能流失，并為其進行全國范圍的資源鏈接和就業安置服務[18]。

 

綠色 

 

“我們還將使英國重建得更加綠色、更加美麗。” 

—— 鮑里斯·約翰遜

 

在刺激經濟和解決失業問題的同時，為兼顧2050年之前實現碳中和的目標，英國政府進行了多項以應對氣候變化和創造就業為目的基礎建設投資。首相約翰遜宣布其“新政”中的“一攬子”基礎建設計劃時，其中有一項4000萬英鎊的“綠色復蘇挑戰基金”（Green Recovery Challenge Fund）[19]，慈善機構和環境機構可申請5萬至500萬英鎊的資金以開展自然保護和恢復項目。該資金預計創造3000個就業機會，并保護多達2000個現有崗位[20]。在11月25日的2020年支出審計報告中，又對此筆“綠色復蘇挑戰基金”進行了4000萬英鎊的追加投資[21]，資金總規模達8000萬英鎊。在“就業計劃”中，也有31億英鎊的建筑能效改造計劃，覆蓋私人住房、社會福利住房及包括學校和醫院在內的公共建筑，旨在實現節能減排的同時帶來就業效益。

 

11月12日，英國政府提出了“到2030年創造200萬個綠色就業機會”的目標，并成立“綠色就業特別工作組”（Green Jobs Task Force），以解決當前及未來低碳經濟對于高技能人才培養的需求[22]。隨后的一周內，首相約翰遜宣布了資金規模達120億英鎊的英國綠色工業革命（Green Industrial Revolution）“十項計劃”，涵蓋可再生能源、新能源汽車、住宅能源改造、碳捕集技術等[23]。最新的2020年政府支出審計報告中，明確了“十項計劃”的資金分配，包括19億英鎊投資于零排放汽車轉型，11億英鎊投資于房屋和建筑物能效升級，10億英鎊投資于碳捕集與封存基礎設施等。該“十項計劃”預計在2030年之前，可在全國范圍內創造25萬個高技能綠色就業機會[24]，并減少180兆噸二氧化碳排放[25]。

 

快速 

 

“我們將盡可能快地使盡可能多的人恢復正常生活。” 

—— 鮑里斯·約翰遜

 

為緩解快速下滑的GDP和日益增加的失業率，英國政府認為，資金部署與項目落實，“速度”至關重要。英國政府成立“‘項目速度’特別工作組”（’Project Speed’ Taskforce），由財政大臣蘇納克領導，旨在以更具效率的戰略性方式縮短重要政府投資的基礎設施項目開發、設計和交付周期。英國政府設立的“建設基金”（Getting Building Fund）將與各城市合作，在2020-2021年間給當地地方“萬事俱備（shovel-ready）”的基礎建設項目——即技術成熟、前期準備工作充足或需求較少的項目。一共撥款9億英鎊，投資基于各地方優勢，以推動這些項目盡快啟動，刺激經濟并產生就業效益。此基金投資的項目將包括：發展和重建地方中心、綠色基建和清潔能源、提升交通數字化、創新和科技中心等[26][27]。此外，項目審批流程的效率也有明顯提高，6月30日宣布計劃后至8月4日，已有逾300個項目獲批。這項投資預計將為英國提供多達45000套住房，創造多達85000個就業機會，并減少約6.5萬噸的二氧化碳排放[28]。

 

遺憾與展望

 

縱觀英國復蘇計劃，盡管“綠色”、“氣候”、“環境”等在政策舉措中被高頻提起，但包括綠色和平（英國）、綠色聯盟（Green Alliance）、地球之友（英國）等多個環保組織依然對其復蘇的“綠色”程度表示擔憂，認為新政對建筑和道路等基礎建設的大力投資不僅可能對自然環境構成威脅，還可能減緩英國遏制氣候變化的進程[29]。“自2010年以來，英國政府在脫碳和住房節能改造政策方面的探索非常失敗。”貿易機構建筑生產協會（Construction Productions Association）的經濟主管諾布爾·弗朗西斯（Noble Francis）說。

 

在綠色就業方面，英國政府也曾作出過野心勃勃的創造“綠色就業”的承諾，但后期并沒有很好地落實。例如，聯合政府于2010年宣布了一項“綠色協議（Green Deal）”，以創造多達25萬個綠色工作崗位，但五年后該計劃被取消[30]。許多低碳經濟行業中的高管們也表示，“綠色就業”在實踐中很難進行清晰定義，如何對失業者進行培訓使其進入低碳經濟行業也難度較大。

 

盡管在公布2020年支出審議報告時，英國政府再次表示“疫情后的復蘇必須是綠色的”、“英國將在國際應對氣候變化中起到領頭作用”的堅定決心[31]，但是，為實現各項承諾和愿景，英國政府還需確保每一筆資金下至項目層面的合理分配和落實。

 

綠色和平（英國）為此專門撰寫了《綠色復蘇：我們如何實現》[32]政策指南，提出了一份旨在以更大力度恢復經濟和勞動力市場、實現氣候目標的綠色復蘇計劃，闡釋英國本屆議會期內將如何用1000億英鎊的在清潔交通、綠色建筑、智慧能源和自然與循環經濟四大領域中的投資，創造180萬個綠色就業機會[33]，并發布了《英國的綠色投資與就業效益》[34]，就此筆綠色投資資金的就業效益進行了進一步分析。