湖北省鄂州市生態價值核算和生態補償案例

（一）案例背景

鄂州市位于湖北省東部、長江中游南岸，擁有湖泊133個、水域面積65萬畝，是著名的“百湖之市”，境內的梁子湖被譽為全國十大名湖之一。但由于鋼鐵、水泥等產業比重過高，傳統的珍珠養殖業大量投肥投料影響水質，鄂州市的生態環境一度亮起了“紅燈”，部分水系的水質惡化為Ⅳ類以下，梁子湖出現水面面積和庫容減少、野生魚類資源逐年下降等問題。為深入推進生態文明建設，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，鄂州市近年來堅持生態優先、綠色發展，以湖北省首批自然資源資產負債表和領導干部自然資源資產離任審計試點為契機，實施鄂州市生態價值工程，在生態價值計量、生態補償、生態資產融資、生態價值目標考核等方面開展制度設計和實踐探索，取得了良好成效。

（二）具體做法

按照價值實現的內在邏輯，鄂州市將生態價值工程分為四個環節：首先是自然資源調查與確權，摸清家底、夯實生態價值實現的基礎；其次是生態價值計量，將自然生態系統提供的各類服務和貢獻，統一計量為無差別的貨幣單位；再次是生態價值應用及實現，將價值計量的結果運用于各區之間的生態補償；最后是開展考核，推動生態責任制度化。通過環環相扣的制度設計和試點探索，鄂州市在解決生態環境“痛點”的同時，探索構建了促進生態產品供給和價值實現的長效機制。

一是開展自然資源調查與確權登記。鄂州市以自然資源調查評價為基礎，制定了自然資源確權登記試點辦法，建立了統一的確權登記數據庫和登記簿。對生態環境良好的梁子湖區各類自然資源進行確權登記，摸清了自然資源的權屬、邊界、面積、數量、質量等信息，建立了自然資源存量及變化統計臺賬，形成歸屬清晰、權責明確的自然資源資產體系，為編制自然資源資產負債表、推動生態價值核算奠定基礎。

二是采用當量因子法開展生態價值核算。鄂州市與華中科技大學合作，依據自然資源基礎數據和相關補充調查數據，采用當量因子法開展生態價值核算。根據植被豐茂度、降水量、各區水質、環境與生態質量等因素，對國內學者提出的“單位面積生態服務價值當量表”進行修正，建立反映當地特征的當量因子表，共涵蓋水域濕地、水田等8類自然生態系統，每一類又包括原料生產、凈化環境、水文調節、生物多樣性等11種生態系統服務。根據各類自然資源實物量及對應生態系統的當量因子，分別計算各區的生態系統價值總量，并選擇4種具有流動性的生態系統服務（氣體調節、氣候調節、凈化環境、水文調節）進行生態補償測算。按照生態服務高強度地區向低強度地區溢出生態服務的原則（價值多少代表強度高低），按照各個區4類服務的價值量，分別核算各區應支付的生態補償金額。

三是推動生態補償和生態價值顯化。鄂州市制定了《關于建立健全生態保護補償機制的實施意見》等制度，按照政府主導、各方參與、循序漸進的原則，在實際測算的生態服務價值基礎上，先期按照20%權重進行三區之間的橫向生態補償，逐年增大權重比例，直至體現全部生態服務價值。對需要補償的生態價值部分，試行階段先由鄂州市財政給予70%的補貼，剩余30%由接受生態服務的區向供給區支付，再逐年降低市級補貼比例，直至完全退出。2017年至2019年，梁子湖區分別獲得生態補償5031萬元、8286萬元和10531萬元，由鄂州市財政、鄂城區和華容區共同支付。

四是推動生態責任制度化。鄂州市出臺了《生態文明建設目標評價考核辦法》《綠色發展指標體系》等制度，將生態服務價值指標納入各區年度考核，每年組織檢查考核。實行領導干部自然資源資產離任審計，加強審計結果應用和整改督導，將審計整改情況作為各部門、各區領導班子年度考核、任職考核的重要依據，建立保障綠色發展的體制機制。

（三）主要成效

一是生態產品供給不斷增加。鄂州市在梁子湖區全面推進重大生態工程，實現農村生活污水全收集全處理；城鎮綠化率持續增加，梁子湖區累計造林近8萬畝，通道綠化近700公里，森林覆蓋率比2013年提高了10個百分點；通過退垸還湖、退漁還湖、退田還湖，還湖面積達到了4.1萬畝，昔日水質惡化的梁子湖區，華麗轉身為游人如織的“夢里水鄉”；空氣質量明顯好轉，二氧化硫、PM10、PM2.5等三項污染物指標比2013年分別下降了20%、21%和23%。

二是生態產品價值實現渠道逐步暢通。為了保護梁子湖的水質，梁子湖區全面退出一般性工業，每年減少近4000萬元的稅收；退出珍珠養殖面積7000余畝，被譽為“華中珍珠第一鎮”的東溝鎮全面放棄珍珠產業。但是實施了生態價值核算和生態補償后，梁子湖區的“好山好水”有了價值實現的途徑。從2016年至今，因溢出生態服務價值，梁子湖區共獲得鄂州市及其他區的生態補償資金2.4億元，主要用于農村污水處理、環湖水源涵養林帶建設、水生植被修復、沿湖岸線整治等生態保護修復，不斷夯實生態基礎。梁子湖區還利用優美生態環境和毗鄰武漢等優勢，重點發展有機農業、鄉村旅游等生態產業，在保護生態的同時帶動了村民增收致富。

三是讓“生態優先、綠色發展”的理念深入人心。近年來，鄂州市自然資源資產負債表編制、領導干部自然資源離任審計、生態服務價值年度目標考核等工作已實現了常態化，引導各區經濟轉型和轉變發展方式。在“生態優先、綠色發展”理念的指導下，鄂州市各區、各鄉鎮大力推進污水處理、垃圾轉運、村灣美化、荒坡復綠、水源地保護等生態保護修復和環境治理工作，積極探索水庫灌溉權質押融資、林權收益權轉讓及融資、排污權交易等市場化運作的生態價值實現路徑，讓保護生態者和提供生態服務者受益、占用資源者和享受生態服務者付費，真正激發了“共抓大保護、不搞大開發”的內在動力，推動建立生態產品價值實現的長效機制。