6月11日上午，國家發展改革委會同自然資源部、國家林草局，通過線上方式舉行《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035年）》新聞發布會。發布會由國家發展改革委政策研究室副主任、新聞發言人孟瑋主持，國家發展改革委農村經濟司司長吳曉、自然資源部國土空間生態修復司司長周遠波、國家林草局規劃財務司司長閆振共同出席，介紹《總體規劃》有關情況，并就媒體關注的《總體規劃》定位和作用，如何體現對長江、黃河、海岸帶的生態保護和修復，建設高質量國家公園等問題，回答了記者提問。60余家境內外新聞媒體70余名記者參加了本場發布會。

 

      《總體規劃》指出，按照中央和地方財政事權和支出責任劃分，將全國重要生態系統保護和修復重大工程作為各級財政的重點支持領域，進一步明確支出責任，切實加大資金投入力度。鼓勵各地統籌多層級、多領域資金，集中開展重大工程建設，形成資金投入合力，提高財政資源配置效率和使用效益。持續加大重點生態功能區轉移支付力度，加強監督考核。健全耕地草原森林河流湖泊休養生息制度，建立完善市場化、多元化生態保護補償機制。將生態保護和修復領域作為金融支持的重點，建立健全生態資源融資擔保體系，鼓勵金融機構創新綠色金融產品。制定激勵社會資本投入生態保護和修復的政策措施，保障各類社會主體平等享受財政、土地等優惠政策的權利，鼓勵金融支持，穩定政策預期，吸引社會資本積極參與重大工程建設和管理，探索重大工程市場化建設、運營、管理的有效模式。

 

      加快健全自然資源有償使用制度，加快建立政府公示自然資源價格體系，進一步完善自然資源及其產品價格形成機制。深化國有林區、國有林場、集體林權制度改革，完善草原承包制度，促進盤活相關自然生態資源。鼓勵各地在堅持生態保護優先的基礎上，結合有關重大工程建設，積極推動生態旅游、林下經濟、生態種養、生物質能源、沙產業、生態康養等特色產業發展。按照誰修復、誰受益原則，通過賦予一定期限的自然資源資產使用權等產權安排，激勵社會投資主體從事生態保護修復。對集中連片開展生態修復達到一定規模的經營主體，允許在符合土地管理法律法規和國土空間規劃、依法辦理建設用地審批手續、堅持節約集約用地的前提下，利用1％—3％的治理面積從事相關產業開發。建立健全用水權、排污權、碳排放權交易制度，探索研究森林、草原、濕地等生態修復工程通過溫室氣體自愿減排項目參與碳排放交易的有效途徑。

 

情況介紹

 

吳曉：人與自然是生命共同體，山水林田湖草是生命共同體，必須統籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態文明建設，深入實施山水林田湖草一體化保護和修復。

 

《規劃》是黨的十九大后生態保護和修復領域第一個綜合性規劃。除前言外，共5章25節，部署了9項重大工程、47項具體任務。

 

《規劃》圍繞全面提升國家生態安全屏障質量、促進生態系統良性循環和永續利用的總目標，以統籌山水林田湖草一體化保護和修復為主線，提出了“堅持保護優先、自然恢復為主，堅持統籌兼顧、突出重點難點，堅持科學治理、推進綜合施策，堅持改革創新、完善建管機制”等基本原則，明確了到2035年全國生態保護和修復的主要目標，并細化了2020年底前、2021—2025年、2026—2035年等3個時間節點的重點任務。

 

《規劃》將重大工程重點布局在青藏高原生態屏障區、黃河重點生態區（含黃土高原生態屏障）、長江重點生態區（含川滇生態屏障）、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶、海岸帶等“三區四帶”，根據各區域的自然生態狀況、主要生態問題，研究提出了主攻方向。

 

《規劃》提出了9項重大工程，包括青藏高原生態屏障區等7大區域生態保護和修復工程，以及自然保護地及野生動植物保護、生態保護和修復支撐體系等2項單項工程，并在專欄中列出了47項具體任務。圍繞加強黨的領導、加快法律法規制度建設、加大政策支持力度、營造良好社會氛圍等4個方面提出相關保障措施，細化了國土空間用途管制、重大工程投入機制、發揮生態資源多重效益等方面的支持政策，以及工程組織、評估考核、宣傳引導等方面的有關要求。

 

周遠波：《規劃》主要解決的是自然生態系統的質量和功能問題，將重要生態系統原則上限定為森林、草原、濕地河湖、荒漠、海洋這5類自然生態系統，不包括農田和城市這兩類人工的生態系統。從遵循自然規律的角度出發，將《規劃》確定為中長期規劃，具體的實施期限是從2021到2035年，與我國基本實現社會主義現代化的時間節點是一致的。

 

關于下一步工作，主要有兩點考慮：

 

一是以習近平生態文明思想為指導，認真抓好規劃的落實。

 

要堅持新發展理念，統籌山水林田湖草一體化保護和修復，科學布局全國重要生態系統保護和修復重大工程，從自然生態系統演替規律和內在機理出發，統籌兼顧、整體實施，著力提高生態系統自我修復能力，增強生態系統的穩定性，促進自然生態系統質量的整體改善和生態產品供給能力的全面增強。

 

二是以統籌山水林田湖草一體化保護和修復為主線，科學開展專項建設規劃的編制。

 

在今年年底前，編制《規劃》布局的9個重大工程專項建設規劃，形成全國重要生態系統保護和修復重大工程“1+N”的規劃體系。

 

答記者問

 

中央電視臺記者：《規劃》的主要定位是什么？《規劃》對未來我們國家的生態保護將起到怎樣的作用？

 

吳曉：《規劃》囊括了山、水、林、田、湖、草以及海洋等全部自然生態系統的保護和修復工作，是推進全國重要生態系統保護和修復重大工程建設的總體設計，是編制和實施有關重大工程專項建設規劃的重要依據，對推動全國生態保護和修復工作具有戰略性、指導性的作用。可從三個層面理解定位和作用：

 

首先，《規劃》是新時代國家層面推進生態保護和修復工作的基本綱領。

 

從《規劃》涉及的自然生態系統類型來看，涵蓋了森林、草原、荒漠、河湖濕地、海洋等全國五大自然生態系統，還涉及到一些與自然生態系統修復直接相關的生態系統類型，比如退耕地、礦山等。

 

從《規劃》覆蓋的地域范圍來看，基本囊括了我國主要的生態安全屏障骨架，以及長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展等重大戰略的生態支撐區域。

 

從《規劃》部署的建設內容來看，既包括自然生態空間和自然資源保護，又包括自然生態空間和資源量的擴展，還包括自然生態系統質量的提升。

 

從《規劃》的時間跨度來看，《規劃》是當前和今后一段時期全國生態保護和修復工作的一個綱領性文件，抓好《規劃》的落實落地，就是下一步全國生態保護和修復工作的核心工作。

 

其次，《規劃》實施是促進自然生態系統治理體系和治理能力現代化的重要抓手。《規劃》中明確的這些重大工程是推動全國和指導各地因地制宜探索完善有效的自然生態系統保護和修復的模式，加快自然生態系統治理體系和治理能力現代化的一個主戰場。

 

第三，《規劃》為各地進一步落實新發展理念、加快轉變發展方式提供了重要的指導。《規劃》中明確的主要思路和重點任務是有關地區，尤其是重點工程區加快推進生態保護和修復工作的基礎性任務，其實施成效是衡量當地黨委、政府落實新發展理念的重要標志，也為有關地區加快轉變發展方式提供了重要的指導。

 

中國自然資源報記者：《規劃》如何體現對長江、黃河海岸帶的生態保護和修復？

 

周遠波：《規劃》在長江重點生態功能區、黃河重點生態區和海岸帶共布局了19個重大工程。

 

在長江重點生態區，以推動亞熱帶森林、河湖、濕地生態系統的綜合整治和自然恢復為導向，布局了橫斷山、長江上中游巖溶地區、大巴山區、三峽庫區、鄱陽湖-洞庭湖等河湖濕地、大別山區、武陵山區生態保護修復和重點區域的礦山修復，總計8個重點工程。

 

在黃河重點生態區，圍繞上游提升水源涵養能力、中游抓好水土保持、下游保護濕地生態系統和生物多樣性，布局了黃土高原、秦嶺、賀蘭山、黃河下游生態保護和重點區域礦山修復等5個重點工程。

 

在海岸帶，以海岸帶生態系統恢復和服務功能提升為導向，布局了黃渤海、長江三角洲、海峽西岸、粵港澳大灣區、北部灣和海南島6個重點工程。

 

自然資源部正在會同有關部門抓緊編制長江、黃河和海岸帶三個重大工程的專項建設規劃，來推動陸海統籌、河湖聯動這種治理模式。

 

中新社記者：青藏高原生態屏障區生態保護和修復重大工程等9大工程與當前正在實施的各項重點生態工程是什么關系？既有的相關工程是否仍要繼續實施？

 

吳曉：9大重大工程和我們以往實施的京津風沙源治理、三北防護林這些重要工程相比，有一個比較大的改變，就是轉變了以生態要素為主設置重點工程、以條線為主來推進工程的治理模式，這是《規劃》一個比較鮮明的特點，就是注重整體性、系統性。

 

關于9大工程和原有的生態保護修復工程是什么樣的關系:

 

第一，是原有工程的接續。比如我們提出的北方防沙帶生態保護和修復重大工程，就是在系統總結和推廣此前我們搞了近二十年的京津風沙源治理經驗的基礎上來提出的，京津風沙源治理仍然是重大工程建設的重點任務之一。從部署的9大工程來看，也基本涵蓋了原有工程的核心區域和主要建設內容。

 

第二，是原有工程的拓展。比如從1978年開始實施的三北工程，我們在新規劃的北方防沙帶生態保護和修復重大工程、黃河重點生態區生態保護和修復重大工程里，除了繼續推動三北防護林體系中的營造林工程外，還針對三北地區的重點生態問題，統一規劃了包括防沙治沙、草原保護修復、濕地保護等任務。

 

第三，是原有工程基礎上的統籌。比如長江重點生態區生態保護和修復重大工程就基本涵蓋了我們現在正在做的石漠化綜合治理、水土保持、天然林保護、退耕還林還草等既有的建設任務，但是要通過統一的規劃、整體的保護、系統的修復、綜合的治理，來解決現在工程實施中存在的交叉重合、分散投入等問題，從而來促進區域生態系統的服務功能的整體提升。

 

中國綠色時報社記者：中國綠色時報社記者下一步在實施《規劃》中如何建設高質量的國家公園？

 

閆振：要將全國自然生態系統中最具重要性、國家代表性和全民公益性的核心資源劃到國家公園范圍內。從2015年以來，我們國家在12個省區先后開展了三江源國家公園、祁連山國家公園、東北虎豹國家公園、大熊貓國家公園、熱帶雨林國家公園等10個國家公園試點，覆蓋面積22.29萬平方公里，應該說占到了國家保護地的主體。

 

第一，國家公園內的生態系統得到了保護恢復。最具代表性的就是這些自然生態系統中的旗艦性物種得到了恢復，比如東北虎、東北豹、雪豹的種群都得到了恢復，目前在東北虎豹國家公園范圍內有27只東北虎、42只東北豹。在東北虎豹國家公園也建立了天空地一體化的監測體系，實現了5000平方公里核心區的全覆蓋，監控系統也多次拍到了一虎四崽，一個母虎和四個小虎一塊行走的珍貴資料。

 

第二，國家公園體制試點穩步推進。各個國家公園都建立了國家公園管理局、管理分局和管護站，管護體系初步建立起來。

 

第三，在國家公園內實現了山水林田湖草系統治理、綜合治理。

 

第四，園區老百姓的生產生活條件得到了有效改善。

 

下一步，將重點加強三個方面工作：

 

第一，要實施好國家公園保護修復工程。《規劃》專門設立了自然保護地和野生動植物保護重大工程，其中包括國家公園、自然保護地、自然保護區、自然公園和珍稀野生動植物保護等方面的內容。將圍繞著以國家公園為重點，加強生態保護、修復、監測、科研、宣教等一系列工作，推動國家公園高質量發展。

 

第二，健全國家公園的保護制度。推動建立統一的國家公園管理體制，出臺國家公園設立標準，制定國家公園總體布局和發展規劃，推動國家公園的立法工作，制定出臺國家公園監測、生態保護監管等制度辦法。今年對10個國家公園的試點工作開展評估，評估以后按照成熟一個、設立一個的要求，提出正式設立國家公園的意見。

 

第三，發揮典型引路的作用。以三江源國家公園為例，在建設過程中，將林業草原、自然資源、生態環境、水利、農牧等各類生態保護舉措進行了整合，在園區內實現了統一的管理。草原生態系統得到了恢復，草原植被蓋度由過去的50.17%提高到56.8%。實現了生態管護員的全覆蓋，針對1.72萬戶園區居民，每戶都選聘一名生態管護員，每個月的工資1800塊錢，對于農牧區的脫貧增收也發揮了重要作用。現在60%的牧民都進了城，醫療、教育等各方面條件都得到了有效改善。

 

中國礦業報記者：《規劃》如何把握和體現生態修復的科學性？

 

周遠波:在《規劃》的總體要求、基本原則、規劃目標、總體布局、重點工程，以及任務舉措、保障措施等方面，作出了嚴格保護、科學修復的要求。

 

下一步工作中，將重點把握以下五個方面：

 

一是要加強生態重大問題研究。開展自然資源的調查、監測和評價，分析在氣候變化的大背景下，一些重大的生態風險，同時要努力研究一些應對的策略和辦法。

 

二是要堅持保護優先。完善國土空間自然保護地、森林草原、海洋環境等方面的法律制度，依法追究生態環境破壞的責任，加快構建“多規合一”的國土空間的規劃體系，并強化用途管制，要統籌劃定嚴守生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界這三條控制線，以及海域的各類保護線，要確保生態空間面積不減少、性質不改變、功能不降低。推進自然資源資產產權改革，促進資源的節約集約開發利用，要逐步建立健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究生態保護制度體系，堅決防止走“先破壞后治理”這條老路，要變被動的修復為主動的保護。

 

三是要堅持自然恢復為主。圍繞水源涵養、水土保持、防風固沙、生物多樣性保護和海岸帶保護等生態服務功能的提升，針對目前各類生態退化和破壞問題，以及它們的損害和破壞程度，分別采取保育保護、自然恢復、輔助修復、生態重塑等各種修復和保護模式，避免過多的人工干預，堅決反對各種華而不實甚至嘩眾取寵的盆景項目和形象工程。

 

四是要突出系統性、整體性。注重自然地理單元連續性和完整性，還有物種棲息地的連通性，統籌各種自然生態系統，統籌陸地海洋、山上山下、地上地下、上游下游等方方面面的關系，推進總書記提出的山水林田湖草整體保護、系統修復和綜合治理。

 

五是要堅持以水而定、量水而行。充分考慮水資源的稟賦條件和承載能力，堅持宜林則林、宜灌則灌、宜草則草、宜濕則濕、宜荒則荒，尊重客觀規律，提升生態功能。

 

經濟參考報記者:《規劃》有什么特點和創新點？

 

吳曉:這次《規劃》，首先是落實黨的十九大報告的重要改革舉措，是“改革舉措”，并不是一個簡單的工程規劃。《規劃》始終將改革和創新的思路作為一條主線，貫穿全文。

 

歸納起來主要有四個方面的特點：

 

一是堅持山水林田湖草系統治理的基本理念。按照系統論的思路，將山水林田湖草作為有機整體進行研究，從自然生態系統演替規律和內在機理出發，制定綜合性的保護和修復措施，著力解決自然生態系統各要素間割裂保護、單項修復的問題，從而促進自然生態系統質量的整體改善和生態產品供給能力的全面增強。

 

二是堅持量質并重、以質為先的基本導向。將生態系統保護和修復的著眼點、關注點從主要追求自然生態空間的擴張、自然資源總量的增長，逐步轉移到量質并重、以質為先上來，通過高質量建設重大工程，來促進自然生態系統從量變到質變。

 

三是堅持問題導向重點突出的基本原則。進一步突出重要生態系統和重大工程這兩個“重”，《規劃》的名稱核心就是這兩個“重”字。我們圍繞各個重點區域、重點領域的突出問題，部署實施重大工程和重點任務，不追求全域覆蓋，也不搞面面俱到，將重大工程的著力點集中到構筑和優化國家生態安全屏障的體系上來。

 

四是堅持創新引領、制度先行的基本動力。

 

在重大工程的組織上，將由條線為主逐步轉變為區塊為主、條塊結合，以治理區域為基本單元，來謀劃重大工程。

 

在有關建設任務上，既部署了面上的保護政策，也突出了重點關鍵環節的修復和治理，還包括科技支撐、資源保護等生態保護支撐體系。

 

在投入機制上，創新多元投入渠道，鼓勵社會資本參與重大工程建設，提出了一些比較有針對性和管用的政策舉措，來促進建立完善可持續的重大工程長效建管機制，努力形成工作合力。

 

人民日報海外版記者:林業草原部門在實施《規劃》中將發揮什么樣的作用？

 

閆振:林業草原部門管理著國家的森林、草原、濕地、荒漠等生態系統，一直是我們國家生態建設的主力軍。全國現在每年完成的營造林面積超過1億畝，種草改良任務5千萬畝，人工林保存面積12億畝，長期位居世界第一。改革開放以來，我們森林面積增長了80%，森林覆蓋率增長了10個百分點。在草原保護修復方面，我們推進草原禁牧12億畝、草地平衡26億畝，開展了退耕還林還草、退牧還草等一系列的工程，草原的治理面積超過了10億畝。林草部門作為生態建設的主戰場和主力軍發揮了積極作用。

 

林草部門負責組織實施重要生態系統保護修復工程。下一步，將按照“雙重”《規劃》部署，重點抓好三方面工作：

 

一是努力完成“雙重”規劃確定的任務。力爭到2035年實現全國森林覆蓋率達到26%，森林蓄積量達到210立方米，草原植被綜合蓋度達到60%，濕地保護率達到60%，75%的可治理沙地得到治理。

 

二是大力開展長江、黃河生態保護修復工作。將過去分散在各個工程的項目資金，按照山水林田湖草系統治理的方式進行配置，特別是在長江黃河以及其他重點區域集中投入，和其他行業部門的生態保護修復舉措配合起來，達到一體化保護和系統修復的目的，確保長江黃河流域的森林和草原生態系統持續改善。

 

三是要全面保護自然生態系統。全面保護天然林和天然草場，讓我們29.66億畝的天然林資源得到休養生息；大力發展國家儲備林，用人工林代替天然林，滿足老百姓對木材和優質林產品的需要。做到“一體兩翼”、“雙輪發力”。

 

紅星新聞記者:《規劃》在市場化機制方面有哪些創新？

 

周遠波:生態保護修復的公益性很強，目前在生態保護修復中因為盈利能力比較低，項目的風險比較大，加之缺少一些必要的激勵機制，目前社會資本來投入生態保護修復的意愿不強，比例也不是太高，仍然還是以政府財政投入為主，投資的渠道相對單一，總量有限。

 

為了解決這個問題，在政府投入的同時，一定要通過釋放政策紅利，為社會資本、社會力量投入生態保護增加動力、激發活力、挖掘潛力，逐步打通綠水青山轉為金山銀山的通道。《規劃》提出了五條措施：

 

一是要按照誰修復誰受益的原則，通過賦予一定期限的自然資源資產使用權這種產權安排，制定激勵政策，鼓勵社會投資主體從事生態保護修復。

 

二是要健全自然資源有償使用制度，盤活各類自然生態資源。

 

三是要爭取將生態保護和修復納入金融系統重點支持的領域。

 

四是要結合有關重大工程的實施，積極推動生態旅游、林下經濟、生態養老、生物能源等各種特色產業的發展。

 

五是要健全耕地、草原、森林、河湖等休養生息的制度，要完善市場化、多元化的生態保護補償機制。

 

去年年底以來，自然資源部在探索利用市場化的方式推進礦山生態修復、全域土地綜合整治、紅樹林保護等方面相繼出臺了一些激勵政策和機制，目的就是推進市場化運作、科學化治理的模式。市場反映比較積極，初步見到一些成效。我們正在借鑒國內外的成功經驗，綜合各種案例和經驗，探索更多激勵社會主體、社會資本投入生態保護修復工作的政策措施，促進生態產品價值的實現，達到生態效益、經濟效益和社會效益的有機統一。