歐洲循環經濟發展態勢及最新政策

文章來源:未知碳交易網2020-06-03 23:21

導讀

2015年，首個歐洲循環經濟行動計劃（簡稱“計劃”）發布，其目的在于刺激歐洲經濟模式從線性經濟向循環經濟過渡。經過5年的努力，該“計劃”在重塑歐洲經濟、實現氣候碳中和等方面取得初步成果。2020年，新版歐洲循環經濟行動計劃發布。與舊版相比，新版“計劃”將推動歐洲循環經濟從局部示范轉向主流規模化應用。我國在循環經濟實踐中已取得一定成果，但和歐盟全面推進循環經濟轉型相比仍有一定差距。歐盟舊版“計劃”的實施情況以及新版“計劃”的政策著力點對于我國未來循環經濟政策以及實施方向具有重要的啟示作用。

歐洲循環經濟總體發展情況和問題

歐洲循環經濟總體發展情況

2015年，首個《歐洲循環經濟行動計劃》發布，旨在刺激歐洲從線性經濟向循環經濟過渡，同時創造新的就業崗位與途徑，促進可持續增長[1]。2016年，400多萬工人參與循環經濟相關的就業崗位，相比2012年增長約6%[2]。建立二級資本市場會進一步創造新的就業崗位。循環產業發展帶來了新的商機，在歐盟內外催生了新的商業模式，也開拓了新的市場。2016年，維修、再利用或回收等循環行業為歐盟國家創造了近1470億歐元的增加值，同時引入了約175億歐元的投資[2]。2019年，歐盟發布了歐洲循環經濟行動實施報告，顯示該計劃擬定的54個具體的行動已經完成或正在執行中，這使得在重塑歐洲經濟、實現“碳中和”的循環經濟道路上取得了初步成果，發展態勢喜人，具體主要體現在以下幾方面[2]：

循環設計和工藝改善

產品生命周期開始時的智能設計對于確保產品的循環性至關重要。隨著2016-2019年生態設計工作計劃（Ecodesign Working Plan 2016-2019）的實施[3]，歐盟委員會進一步推動了產品的循環設計以及能效目標。針對多種產品的生態設計和能效標識制度采取具體措施，例如產品備件的可用性、易于維修性以及產品報廢處理性能。歐盟委員會還在專門的工作人員工作文件中分析了其產品政策，旨在支持循環可持續產品。此外，中小企業（Small and Medium-Sized Enterprises, SMEs）是從線性經濟向循環經濟能否成功過渡的核心。歐盟委員會有專門機構（如，Enterprise Europe Network[4] and European Resource-Efficiency Knowledge Cetre[5] ）幫助他們提升資源利用效率和改進產品工藝。

賦予消費者權利

消費者需要積極主動改變消費模式，以便向循環經濟過渡。歐盟委員會制定的產品環境足跡（Product Environmental Footprint, PEF）和組織環境足跡（Organization Environmental Footprint, OEF）方法可以使公司制定可信且具有可比性的環境聲明，并使消費者根據有效信息做出明智的選擇。

將廢物轉化為資源

健全有效的廢物管理系統是循環經濟的重要組成部分。為了使聯盟的廢物管理系統現代化，修訂后的《廢物立法框架》于2018年7月生效[6]。其中包括更新制定產品回收率指標，簡化相關定義和計算方法以及明確產品回收物料和副產物等內容的法律地位，加強廢物在單獨收集環節（包括生物廢棄物，紡織和危險廢棄物等）的規則和明確其要求，落實生產者責任延伸制度的最低要求，加強廢物預防和廢物管理措施，包括海洋垃圾、食物垃圾和含有關鍵原料的產品等。

回收材料的閉環

加強再生原料回收利用是循環經濟計劃的主要目標之一。2017年，原材料信息系統（Raw Materials Information System）[7]啟動可在線監測再生材料和產品循環利用的相關數據。關于再生原料的安全性問題也受到關注。同時，為了更好的發展再生原料市場，歐盟委員會和歐洲標準化組織提出了一套標準化工藝和標準化分析過程。

歐盟塑料戰略

循環經濟下的歐盟塑料戰略[8]是第一個歐盟范圍內的政策框架，采用特定材料的生命周期方法，將循環設計、使用、再利用和回收活動整合到塑料價值鏈中。該戰略制定了一個清晰的愿景，并在歐盟層面制定了量化目標，以便到2030年所有投放在歐盟市場上的塑料包裝都可重復使用或可回收。歐洲塑料戰略確定了若干關鍵行動，以確保在整個價值鏈的多利益相關方（multi-stakeholder）參與合作。為了促進再生塑料市場，歐盟委員會發起了一場關于再生塑料的自愿性承諾運動。70家公司已做出了承諾，到2025年，再生塑料市場將增長至少60%。然而，再生塑料的供求仍然存在差距。為了縮小這一差距，委員會啟動了由供應和使用再生塑料的主要行業利益相關者組成的循環塑料聯盟。

創新與投資

創新投資的舉措可加快由線性經濟向循環經濟的過渡，使工業基礎更適應新的經濟模式的轉變。2016~2020年間，歐盟已逐步在公共經費支出中投資超100億歐元，主要來自“地平線2020（Horizon 2020）”（約14億歐元）、“凝聚政策（Cohesion Policy）”（約71億歐元）、融資機構（如歐洲戰略投資與創新基金，European Fund for Strategic Investments and Innovfin）（約21歐元）以及歐盟LIFE計劃等[2]，投資經費用于向循環經濟模式轉變。

利益相關方深度參與

利益相關方深度參與對于由線性經濟向循環經濟過渡至關重要。《歐洲循環經濟行動計劃》已經給公共權力、經濟主體提供基本框架用于培育在產品價值鏈的相關利益方的關系。歐盟行動計劃已經引起了國家范圍內關于循環經濟的討論。而且，大部分的成員國已經采用或者正在采用向循環經濟過渡的國家戰略。2019年世界經濟論壇，歐盟將循環經濟作為經濟轉型的系統方法被授予“循環經濟獎（Circulars Award）”[9]。歐洲循環經濟利益相關方平臺（European Circular Economy Stakeholder Platform）集合了眾多有關循環經濟的網絡和方案。在實施該平臺的第一年就已經收集和傳播了超過300個循環經濟最佳案例、策略和報告。

歐洲循環經濟中的問題

2019年，《歐洲循環經濟行動計劃》實施報告發布[2]，雖然歐洲循環經濟已得到初步發展，但仍存在若干問題和挑戰，如擴大《歐洲循環經濟行動計劃》在歐盟國家以及在全球范圍內的影響，如何實現產品完全閉環系統、如何獲取循環經濟產業收益等問題。

如果歐盟想要保持在循環經濟設計和生產的產品及服務的領先地位，更好地賦予消費者權利，并且接受可持續的生活消費方式，需要一系列新的行動來支撐。根據《可持續歐洲反饋文件》（Reflection Paper Towards a sustainable Europe）設定的目標，到2030年，歐洲循環經濟產業應該成為歐盟工業戰略的支柱，并拓展其在新地區和新領域的應用，產品的生命周期評價應該成為標準，生態設計框架應該不斷擴展。如果歐盟想要及時獲取循環經濟轉型過程中的全額紅利，必須加快關于化學品、非有毒環境、生態標簽和生態創新、關鍵初次原料和肥料的工作進程。消費者應該被授權去做出明智選擇，且公共部門應該加強可持續產品政府采購。

歐盟各成員國（尤其是是可能面臨無法實現2020年回收目標的地區）需要重新修訂有關廢棄物的立法，開發再生原料交易市場，目標是保證循環經濟閉環中的產品是經濟效益高且環境友好的產品。

歐盟應該繼續加強在塑料、食品廢棄物、關鍵原材料、建筑以及生物質產品等優先領域中的科研、創新與投資。以《歐洲塑料戰略》為范例，在其他具有較大環境影響和循環潛力的行業（如通信、電子、交通、建筑環境、礦業、家具、食品、紡織等行業）開展循環經濟。歐盟單一市場在以上行業的發展潛力仍有待挖掘。

歐盟應該繼續實施《生物經濟戰略》（Bioeconomy Strategy）。修訂的可再生能源的框架應考慮用循環經濟的方式使用生物資源，以防止生物多樣性損失。

歐盟應該將經濟轉型和氣候“碳中和”目標相結合，實現循環經濟和控制氣候變化雙目標。新的循環經濟商業模式，回收、能源和材料效率以及新的消費模式對于全球溫室氣體減排潛力巨大。在各類公司（包括中小企業）推行以上方法可以降低產品成本并建立新型的工業共生關系。

歐盟應該引入人工智能和數字化技術，優化能源和資源使用，并以該技術支撐循環經濟商業模式和消費選擇。

歐洲循環經濟最新政策及發展經驗

2020年3月，歐盟發布最新的《循環經濟行動計劃》（EU Circular Economy Action Plan）[10]，該循環經濟行動計劃提供了一個面向未來的議程，旨在與經濟參與者、消費者、公眾和民間團體組織攜手創造一個更清潔、更具競爭力的歐洲。該計劃的目標是加快歐洲綠色新政要求的轉型變革，確保推行合理、符合可持續未來的規章制度，將轉型帶來的新機遇最大化，同時將民眾和企業承受的負擔降至最低。該計劃提出了一系列相互關聯的倡議，旨在打造一個一致且強有力的產品政策框架，使可持續產品、服務和商業模式成為規范，轉變消費模式，避免產生任何廢棄物。此產品政策框架將優先處理關鍵產品價值鏈。歐洲委員會還將推行進一步的減廢措施，確保歐盟擁有運行良好的內部優質再生原料市場。歐盟處理自身所產生廢棄物的能力也將得到增強。該計劃還旨在確保循環經濟為人、地區和城市服務，全面促進氣候中和，發揮研究、創新與數字化的潛力。

新的循環經濟行動計劃主要呈現6個方面的解決方案：

制定可持續產品政策框架

在產品設計層面，提升產品耐用性、重復使用性、可升級性和可修復性，使用再生材料代替一次原料，限制一次性產品使用和過早淘汰產品，禁止銷毀未售出的耐用品，獎勵可持續高性能產品。在生產層面，修訂制造網絡報告認證體系、資源追溯體系、環境技術驗證體系等，支持循環產業發展。在消費層面，賦能消費者和公共采購者，協助消費者獲取產品可修復性和耐用性等信息，確保消費者享有真正“維修權”，引入最低的強制性綠色公共采購規范與目標，分階段引入強制性申報程序，以監督綠色公共采購的應用情況，同時避免讓公共采購者承擔不合理的行政負擔，實施“綠色公共采購”。

聚焦資源消耗大且具有資源循環潛力的重點行業

該重點行業共有七類產品，包括電子和信息技術產品、電池和汽車、包裝、塑料、紡織品、建筑材料以及食品。擬出臺的針對性措施包括歐盟循環電子計劃、新電池監管框架、包裝和塑料新強制性要求、支持紡織品再利用市場發展、可持續建筑環境綜合戰略以及減少一次性包裝和餐具等。

提出減少廢棄物目標和計劃

一是強化廢棄物源頭防控，加強廢棄物循環利用，推進廢棄物源頭防控的關鍵在于實行可持續產品政策和立法，如更好地實施歐盟廢物法律等。同時設定具體廢棄物總量減少目標，到2030年實現市政不可回收垃圾減少一半，加強成員國廢棄物收集體系標準協調。二是加強無毒環境中的可循環性，減少和管控有害廢棄物，發布可持續化學戰略。三是建立運行良好的歐盟再生原料市場，對產品中再生成分含量提出要求等，將有助防止再生原料的供求比例失衡，保障歐盟回收利用行業的順利擴張。四是解決歐盟的廢棄物出口，強化歐盟廢棄物出口管理措施，確保不向第三國非法出口廢棄物，設立出口廢棄物的“歐盟可循環”標準。

讓循環為人、地區和城市服務

循環預計將對創造就業產生凈積極效益，前提是相關工作人員掌握了綠色轉型所需的技能。通過支持綠色轉型和加強社會融入之間的互惠互利，尤其是根據行動計劃落實“歐洲社會權支柱”，進一步發揮社會經濟的潛力，率先創造與循環經濟相關的工作崗位。歐盟委員會要確保其為支持技能和創造就業而開發的工具，推動教育和培訓體系、終身學習以及社會創新領域的進一步投資。歐盟委員會還將發揮歐盟融資工具和基金的潛力，支持地方層面上的必要投資，確保所有地區都能從轉型中獲益。此外，歐洲循環經濟利益相關方平臺將繼續發揮作用。

跨領域行動

一是實現歐盟關于氣候“碳中和”的目標，逐步在循環和溫室氣體減排之間形成協同效應。二是加速綠色轉型，讓經濟走上正軌。歐盟委員會將金融導向更具可持續性的生產和消費模式。歐盟的循環經濟金融支持平臺將繼續為激勵循環、能力建設和金融風險管理方面的項目推廣者提供指導。此外，歐盟委員會還將對加強對企業環境數據披露的要求，支持企業制定以循環經濟表征數據作為財務數據補充的環境核算原則，鼓勵將可持續性標準融入企業戰略，修訂環境和能源領域的國家援助指導方針，繼續鼓勵更廣泛地運用經濟工具等。三是通過研究、創新和數字化推動轉型。歐洲企業是循環創新的領跑者。歐洲區域發展基金（European Regional Development Fund）主導的智能專業化、LIEF 計劃和地平線歐洲計劃（Horizon Europe）將作為私人創新資助的補充，在整個創新周期內提供支持，以期將解決方案投放市場。數字技術可以追溯產品、零件和材料的行程，確保數據成果的可靠訪問。歐盟委員會還將提出知識產權戰略。

引領全球循環經濟發展

歐盟認為，循環經濟代表著可持續發展模式，實現公平、氣候碳中和、資源節約型的循環經濟將帶來新的商業機遇，創造新的就業機會，并促進歐盟與合作伙伴的經濟聯系。為支持全球循環經濟的轉型。歐盟提出以下倡議：一是以《歐盟塑料戰略》為基礎，推動國際范圍內達成塑料產品協議。二是成立全球循環經濟聯盟，共同彌補全球循環經濟方面的知識和治理鴻溝。三是探索設立自然資源使用的“安全運行空間”，啟動自然資源管理國際協議的討論。四是與非洲建設更牢固的伙伴關系，擴大綠色轉型和循環經濟的益處。五是將循環經濟內容納入歐盟對外商簽的自貿協定。六是通過多雙邊政策對話、協定、國際發展合作項目等推動西巴爾干國家發展循環經濟。七是實施“綠色新政外交”，派遣循環經濟代表團，并強化與歐盟成員國的合作。

綜上所述，新行動計劃涉及生產、經營、消費的方方面面，需要全社會共同努力。制造商需要摒棄“購買—使用—廢棄”的設計理念，更注重維修和回收。消費者需要改變消費習慣，減少浪費行為。企業可以探索循環發展的新業務。監管機構需要確保消費者對產品循環利用的權利。此外，部分產業部門將受到重點監督。對于新行動計劃能否成功取決于歐盟各成員國、主流環保組織和廣大公眾的共同支持和配合。

歐洲循環經濟對我國循環經濟發展的啟示和政策建議

20世紀初，我國開始引入循環經濟的理念，經過20多年的發展，我國循環經濟的經歷4個階段：分別是理念創新階段、試點先行階段、示范引領階段和總結推廣階段。從立法、規劃、政策、試點示范到工程項目等，多管齊下，多措并舉，在政策措施上形成了一系列組合拳，循環經濟取得了顯著成效[11]。

歐盟將循環經濟作為經濟發展轉型的決心十分堅定，通過分析新一輪《歐洲循環經濟行動計劃》，對我國循環經濟的發展具有十分良好的借鑒作用，尤其是在我國固廢法已經修訂發布，廢塑料污染防治進入新階段，《循環經濟促進法》修訂的新形勢下，我國經濟發展模式應主動抓住契機，由原來的資源能源高消耗向資源循環利用發展。

具體的啟示和政策建議將從宏觀（政策與管理）層面、中觀（產業和消費）層面、微觀（企業、產品）層面分別進行闡述：

宏觀政策與管理層面

應不斷完善循環經濟立法，修訂相關法律法規以及標準體系，因地制宜地制定適應中國國情的一攬子行動計劃。在制定政策時應轉變循環經濟發展的出發點。中國的循環經濟政策往往與環境保護活動聯系密切，以解決資源短缺、環境問題，而歐盟雖然也注重資源效率，但更強調就業和提升企業競爭力和提振經濟。在廢棄物管理中，需要設定明確的減量目標和有效手段。如確定提高廢棄物資源回收率和降低填埋量長期目標；明確并簡化廢棄物概念；采用經濟手段進行有效管理。

中觀層面（產業和消費）

一是產業服務對象應發生轉變。中國的循環經濟體系較為龐大，注重構建產業體系，展開示范試點。而歐盟更強調給予中小企業支持與幫扶。我國國有公有制經濟和中小企業均在我國經濟發展中起到十分重要的作用，僅僅依靠大企業示范，而不能更多地支持數量龐大的中小企業，循環經濟的市場和商業機會將大大減少[12]。二是消費理念和生活方式應改變。結合我國消費者的消費習慣，注重在消費環節中如何利用消費者的市場能力促使企業尋求主動改變。向消費者提供充分信息，包括產品能效、原材料及產品生命周期末端回收的可能性、環境成本的經濟信號，以便幫助消費者進行正確選擇。需要建立有利于向消費者提供完善的維修、共享和循環利用的服務體系。

微觀層面（企業和產品）

一是重視產品生態設計。循環經濟始于產品生命周期的開端。產品設計和產品生產階段都有機會節約資源、避免低效的后期管理。企業在進行產品設計和生產時應注重提高產品可修復性、可升級性、耐用性和可回收性的具體措施，形成具體設計指引。中國需要有效的產品設計改變現有市場信號，刺激符合循環經濟3R原則的產品設計方案出現。二是企業需開拓新型經營模式。適當延長產品使用壽命，激勵企業提供維修和再利用服務，強化產品維修和升級，實現物盡其用；通過數字化手段建立消費平臺，實現產品共享，使消費者更加方便地利用閑置產品；采取產品即服務的經營模式，消費者租借產品或只需為產品的使用買單。

參考文獻

1.European Commission, 2015. Closing the Loop: an Action Plan for the Circular Economy.

2.European Commission, 2019. Report from the commission to the European parliament, the council, the European economic and social committee and the committee of the regions On the implementation of the Circular Economy Action Plan.

3.European Commission, 2016. Ecodesign Working Plan 2016-2019.

4. https://een.ec.europa.eu/

5. www.resource-efficient.eu

6.33OJ, 14.6.2018, L 150, p 93, 100, 109,141 Directive 2008/98/EC on waste, Directive 1999/31/EC on the landfill of waste, Directive 94/62/EC on packaging and packaging waste, Directive 2000/53/EC on end-of life vehicles, Directive 2006/66/EC on batteries and accumulators and waste batteries and accumulators, Directive 2012/19/EU on waste electrical and electronic equipment (WEEE)

7. http://rmis.jrc.ec.europa.eu/

8.European Commission, 2018. A European Strategy for Plastics in a Circular Economy.

9. https://thecirculars.org/our-finalists

10.European Commission, 2020. A new Circular Economy Action Plan For a cleaner and more competitive Europe.

11.馬榮,2019. 循環經濟助經濟發展方式轉變和高質量發展. 《中國改革報》.

12.張越，唐旭. 歐盟循環經濟新戰略及其對中國的啟示.教學與研究，2017，10:79-88.

文章作者

丁爽、付允、高東峰、高彥鑫、趙琬瑩、朱藝

中國標準化研究院資源環境研究分院