在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點，從政治上、全局上、戰略上全面考量，系統總結、實踐深化、改革創新、頂層設計，出臺《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對于正在攻堅的全面建成小康社會目標的完成，對于即將開啟的社會主義現代化國家全面建設進程，對于未來要奮力實現的中華民族偉大復興的中國夢，都具有十分重要的意義。

 

在堅持繼承與發展、統一總結歷史和面向未來的基礎上，《決定》把生態文明制度建設推向一個新的歷史高度生態文明制度建設已經成為生態文明的標志，生態文明制度改革釋放的紅利對生態文明建設工作至關重要。

 

生態文明建設是一場思想觀念、理念的深刻革命，也是一個生產方式和生活方式的綠色轉型過程。相對其他領域而言，更需要深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。從這個意義上講，制度建設既是“五位一體”補短板、強弱項的關鍵，也是美麗中國建設的關鍵。中國特色社會主義制度是過去中國發展進步的根本保證，也是未來取得更大發展進步的根本保證。

 

黨的十八大以來，生態文明制度改革力度大、成效顯著，四中全會的《決定》實現了總結歷史的繼承和集成。以《生態文明體制改革總體方案》及其配套的6項改革為標志，創新突破多，初步建立了生態文明制度的“四梁八柱”，改變了生態文明制度改革進展與需求不匹配等被動局面。劃時代的十八屆三中全會吹響了全面深化改革的號角，提出了自然資源資產產權制度和用途管制制度、劃定生態保護紅線、資源有償使用制度和生態補償制度、改革生態環境保護管理體制等4方面的階段性改革任務要求。可以預見的是，到2020年，生態文明建設和生態環境保護領域的基礎性制度體系將基本形成。

 

《決定》以最嚴格的生態環境保護制度開頭，以嚴明生態環境保護責任托底，把十八屆三中全會國土空間開發內容歸并到生態環境保護制度或生態保護與修復中，把《生態文明體制改革總體方案》8個領域的改革重構融入《決定》的4個方面，把行之有效的中央生態環境保護督察制度等突出強調，把中央深改組審議推行的若干生態環境監測質量控制等改革任務拓展深化為生態環境監測和評價制度，把多項黨委政府責任制度和規范性文件要求濃縮為目標評價考核、約束性指標管理和政府監管責任。與以前40多項生態文明建設制度改革的單項突破相比，《決定》更加強調制度的系統集成、協同增效，體現了總結歷史和面向未來的統一，著力推動生態文明制度更加成熟、更加定型。因此，《決定》實際上是繼承和總結基礎上的再出發，理論突破性和實踐指導性兼具，體現了從實踐到理論然后再反哺指導新的偉大實踐的螺旋形上升過程。

 

《決定》特別強調制度的作用和生態文明制度建設的體系化制度帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，《決定》將“制度”的重要性和作用提升到新的高度。

 

《決定》從黨和國家事業發展的全局和長遠出發，提出了3個階段的總體目標、13個方面的顯著優勢以及堅持和完善的13個制度體系，對“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”做出了系統安排。從生態文明制度體系來講，這是生態文明建設領域的基礎性制度體系第一次全面呈現、系統設計，是建章立制、構建體系，《決定》內容更加體系化。

 

《決定》總體要求中也特別強調了“加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”，就是要著眼長遠、標本兼治，加強制度的系統綜合建設及協調高效實施，推動治理的系統性、綜合性、源頭性和協同高效。

 

《決定》對生態文明制度體系從生態環境保護制度、資源高效利用制度、生態保護和修復制度、生態環境保護責任制度等4個方面進行了梳理，形成了一個環環相扣的制度體系，這是一個理論突破。這4個方面制度同時包含在全面加強生態環境保護和推進生態文明建設中，邏輯上貫通，實踐中關聯。生態文明制度的核心在生態環境保護，生態環境保護制度重在最嚴格，在于環境成本內部化，目標是解決工業文明存在的外部性問題。資源高效利用是源頭的污染防治和費效比最好的生態環保舉措，節約資源和保護環境的基本國策要統一起來說才是正確的。生態與環保是一體兩面，生態保護與污染防治密不可分、相互作用，要協同推動生態保護修復與污染防治，分子與分母協同發力，著力擴大環境容量、擴大生態空間。生態環境保護責任制度是過去生態文明建設和生態環境保護工作問題所在，也是未來著力點所在，更是最能充分發揮中國特色社會主義制度的優勢所在。以嚴明的責任制度收尾兜底，體現了責任制度對其他三方面制度的統籌促進作用，也體現了制度體系的緊密聯系。

 

體系化也體現在四中全會統籌制度改革和制度運行中。《決定》按照堅持和鞏固、發展和完善兩個層面將生態文明制度進行了系統梳理。在堅持和鞏固方面，包括實行最嚴格的生態環境保護、資源總量管理和全面節約、垃圾分類和資源化利用、損害責任終身追究等制度，落實資源有償使用、企業主體責任和政府監管責任、中央生態環境保護督察、生態補償和生態環境損害賠償等制度。這個層面的根本要義在于強化執行和落實落地，讓制度更加定型，這是對黨的十八大以來行之有效的制度的認可。在發展和完善方面，《決定》中占的分量更大，如健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態環境保護體系，健全自然資源產權、資源節約集約循環利用、國家公園保護、生態環境監測和評價等制度政策體制，完善主體功能區、污染防治區域聯動機制和陸海統籌的生態環境治理體系、生態環境保護法律體系和執法司法、生態環境公益訴訟等；建立以排污許可制為核心的固定污染源監管、生態文明建設目標評價考核、國土空間規劃和用途統籌協調管控等制度。這個層面的要義是制度創新與制度運行同時并重，及時總結歸納轉化，讓其更加成熟。

 

體系化還體現在生態文明制度體系與其他方面制度體系的邏輯貫通、相互促進。《決定》將生態文明制度建設作為中國特色社會主義制度建設的一項重要內容和不可分割的有機組成部分，更加強調了其他方面制度對生態文明制度的引領保障作用，更加強調了生態文明制度體系建設對于中國特色社會主義制度的貢獻支撐作用。全會提出我國國家制度和國家治理體系具有13個方面的顯著優勢，我國生態環境保護事業的發展與這些優勢息息相關。比如，堅持黨的集中統一領導，黨中央對生態環境保護工作的高度重視，成為推動生態環境保護工作的根本保障；堅持黨的科學理論，習近平生態文明思想為生態文明建設和生態環境保護提供了方向指引和根本遵循；堅持全國一盤棋，集中力量辦大事，打贏藍天保衛戰強化監督定點幫扶對改善區域大氣環境質量發揮重要作用；堅持以人民為中心的發展思想，生態環境質量改善成為生態環境保護工作的核心目標，使環境保護工作成效獲得人民認可；堅持全面依法治國，環境法律體系的不斷完善，有力打擊環境違法行為，維護人民群眾環境權益；堅持改革創新、與時俱進，生態文明制度體系的不斷完善為生態環境保護事業發展提供了重要保障。落實責任，規制引導，以貫徹落實《決定》的實際行動推動美麗中國建設邁上新臺階

 

《決定》在闡述生態文明制度體系時有兩個明顯的問題導向。

 

第一個導向是落實責任。我國存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴格、法治不嚴密、執行不到位、懲處不得力有關。黨的十八大以來，以黨委政府及其有關部門、企事業排污單位為對象，基本建立了生態環境保護責任制度，從明責、履責、考責、問責等環節建立了環環相扣的制度政策措施，形成了合力攻堅的生態環保大格局。《決定》特別強調了目標評價考核、約束性指標管理、中央生態環境保護督察、生態環境監測和評價等面向政府監管責任的重要責任制度，特別強調了公益訴訟、綜合行政執法、損害賠償、損害責任終身追究等面向企業主體責任的重要責任制度，切中要害。未來更需要堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，規范各類開發、利用、保護活動，約束人的行為。實現這一點關鍵在人，關鍵在思路，要從理念上牢固樹立綠水青山就是金山銀山的綠色發展觀，把提供優質生態產品、滿足優美生態環境需要作為發展的重要內涵。

 

第二個導向就是綜合施策。《決定》對綠色生產和消費的法律制度和政策導向、綠色金融、市場導向的綠色技術創新、法律體系和執法司法制度等都提出了明確要求，突出以法治、政策、技術、金融、教育、標準等激勵驅動，這實際上是一個長效機制建設，同時發揮制度的規制和引導功能。這要求在制度上強化頂層設計，建立生態優先、綠色發展為導向的制度政策體系，探索建立生態產品價值實現機制和政策，實現生態環境優質優價劣質低價。這兩方面的問題導向實質就是為了實現生態文明制度體系建設的目標，即責任約束和政策激勵并重，更加自覺地推動綠色循環低碳發展。要充分發揮制度和政策的改革創新紅利，激勵與約束并重，強化科技和產業支撐，政府市場雙向發力，讓生態文明建設融到經濟、政治、文化和社會的全過程和各方面，知行合一，讓綠色發展內化固化成為主流的價值觀和行動準則，著力把制度優勢更好地轉化為治理效能，推動生態文明建設走向更加自覺、更加主動的新階段。

 

作者單位：生態環境部環境與經濟政策研究中心