近期召開的中央政治局第十七次集體學習，以“新中國國家制度和法律制度的形成和發展”為主題，要求加強對中國特色社會主義國家制度和法律制度的理論研究，為堅定制度自信提供理論支撐。

新中國成立70年來，在生態環境保護領域已出臺了一系列法律法規，形成了以《環境保護法》為龍頭的國家生態環境法制體系，環境治理水平穩步提升。在能源領域，出臺了《可再生能源法》《清潔生產促進法》等能源要素調整法和能源管理法，構建了國家能源法制體系，對推進國家能源轉型起到了顯著成效，也為全球應對氣候變化做出了重要貢獻。

相比之下，我國《應對氣候變化法》歷經近十年的起草論證積累仍未出臺。目前，國內低碳發展工作只能依據相關政策、規章及規范性文件進行，影響了工作的進一步開展。筆者認為，在推動應對氣候變化立法時，可以借鑒生態環保領域和能源領域取得的一系列法制建設成果及很多制度建設經驗。

我國通過《環境保護法》及其修訂，建立了環境監測制度、環境保護目標責任制和考核評價制度、生態補償制度、排污許可管理制度、環境保護公益訴訟制度等；通過制定《環境保護稅法》，建立了環境稅收制度；通過《可再生能源法》及其修訂，建立起了可再生能源的規劃制度、總量控制制度、保障收購制度、上網電價制度和國家專項發展基金制度。這些既有的和正在制定中的生態環境保護和能源領域的法律制度，對于應對氣候變化制度內容設計和制度建設進程的影響和參考價值需要深入梳理，避免制度交叉重復，解決好制度之間的協同問題。

在應對氣候變化管理體系內部，目前我國在氣候變化評價考核制度、統計核算制度、標準化制度、排放配額交易制度、排放報告制度、核查制度上已積累了一定的制度實施經驗；在氣候變化規劃制度、影響評估制度、低碳技術目錄制度和低碳產品采購制度上已進行了初步的制度建設探索；在碳排放信用管理制度、總量控制制度、現場檢查制度、氣候保險制度、信息公開制度、影響評價制度、許可證制度上已具備了相當的研究基礎。總的來看，溫室氣體控排管理制度體系的構建整體處于初級階段，與落實《巴黎協定》五年盤點機制和《聯合國氣候變化框架公約》非附件一締約方提交兩年更新報告的要求相配套的排放數據核算、評價和技術規范亟須完善，與啟動全國碳排放權交易市場相配套的配額分配、核查和清繳規則亟待建立，與實現“十三五”碳強度下降目標和《國家自主貢獻》2030年碳峰值目標相配套的總量控制、企業直報和重大項目碳評等制度抓手尚未在實踐中被充分應用。隨著應對氣候變化制度建設的不斷發展和豐富，制度之間的內容自洽、運行協調、管理銜接等問題日益凸顯。

對于面臨的這些問題，筆者認為應通過開展應對氣候變化立法來解決。

一是構建應對氣候變化管理監督體系，包括戰略規劃、評價考核、統計核算、標準化和信用管理等行政管理制度及措施。

二是構建減緩氣候變化制度體系，包括排放總量控制、排放交易、報告核查、碳匯和現場檢查等直接控制溫室氣體排放的管控制度及措施。

三是構建適應氣候變化制度體系，包括預測預警、氣候變化影響評估、極端氣候災害應對、適應基金和氣候保險等旨在提升適應氣候變化能力的法律制度和措施。

四是構建氣候獎懲制度體系，包括氣候專項資金、綠色低碳基金、碳資產與碳金融、低碳產品政府采購、低碳技術目錄等表征激勵或懲罰性結果的法律制度及措施，搭建邏輯合理、有獎有罰、內部自洽、外部協調的應對氣候變化制度體系。

本次機構改革打破了山水林田湖草的管理藩籬，為統籌環境領域和資源能源領域的立法修法提供了體制機制保障。基于當前的新形勢，筆者認為，應通過開展立法，明確國家及地方“應對氣候變化及節能減排工作領導小組”的職能定位，明確國家應對氣候變化主管部門與發展改革、能源管理等相關部門的職能邊界，明確地方人民政府在應對氣候變化中的作用與角色，充分調動各部門和地方開展應對氣候變化工作的積極性。建議通過立法，確立國家統一管理和地方部門分工負責相結合的應對氣候變化管理體制和工作機制，全面提升國家應對氣候變化領域治理體系和能力現代化，推動應對氣候變化盡快融入現有的國家生態環境法制總體布局，形成系統的法律制度合力。