在我國，深度貧困地區和生態敏感地區在地理上高度重合，即貧困區要么是在生態脆弱的地區，要么是在生物多樣性豐富的地區。生態退化是區域內貧困發生的重要原因，而貧困反過來又可能加劇生態的破壞，兩者形成了互為因果的惡性循環。

 

　　作為可直接對農戶產生經濟效益的環境政策，生態補償為解決生態脆弱地區的貧困問題提出了新的解決思路，能夠兼顧實現生態環境保護和農村減貧增收的雙重目標。近年來，各地大力推動生態補償扶貧，并對現金直補、讓有勞動能力的貧困人口就地擔任生態保護公益性崗位等方式進行了積極探索。

 

　　當前生態補償扶貧政策存在局限性

 

　　江西吉安永豐縣魏家村的村民在水土保持生態林地勞作。劉浩軍攝/光明圖片

 

　　生態補償的初始目標是保護生態環境，遵循基于自然要素或所提供的生態系統服務進行補償的原則，其生態目標和減貧目標容易存在一定程度的偏離，導致生態補償扶貧實踐中出現補償標準偏低、小農戶參與存在障礙、減貧缺乏長期性等問題。分析問題產生的根源，一方面，我國生態補償的補償層次單一，主要為地方政府之間的橫向補償或直接面向農戶的縱向補償，且全國遵循統一的補償標準，缺乏靈活的動態調整機制。對貧困地區發展成本更高的貧困人口而言，現金補貼的扶貧效果不明顯，甚至會進一步加深貧困程度。另一方面，在生態補償項目區內，貧困區域和生態脆弱區域吻合度高，自然資源稟賦較差導致許多貧困小農戶被限制在政策門檻之外，不能從中受益。此外，現有直接給予農戶現金補貼、讓有勞動能力的貧困人口擔任生態管護崗位的補償措施，雖然可以短期內讓貧困人口收入大幅增加，但這些項目缺乏對農戶生計長期發展的支持，脫貧穩定性不足，造成生態補償扶貧存在一定局限性。

 

　　寧夏吳忠市紅寺堡區是我國最大的生態移民易地扶貧集中安置區，圖為當地村民在采摘草紅花。新華社發

 

　　為實現“綠水青山”向“金山銀山”的真正轉化，讓貧困人口從生態保護與修復中得到更多實惠，實現脫貧攻堅與生態文明建設的雙贏，需要進一步完善生態補償扶貧的機制設計。

 

　　提高社會公眾的參與熱情

 

　　由于可用于發展的要素資源短缺、人力資本水平低下，并受到文化、交通、環境等因素影響，貧困地區參與生態補償項目的農戶轉移就業難度較大、收入渠道有限，主要依靠土地耕種為生。在當前補償標準偏低的情況下，建議加大對貧困地區生態補償的公共財政投入，引導生態補償資金、國家重大生態工程項目資金向這些地區傾斜，進一步提高重點生態功能區生態保護與恢復的資金投入水平以及對貧困縣的轉移支付補助系數，加大對貧困人口的支付權重。地方政府應充分利用國家、省級重點生態功能區轉移支付資金和專項補助資金，在此基礎上進一步提高退耕還林、生態公益林等項目的補償標準，健全動態調整機制。

 

　　目前我國的生態補償仍以中央和地方各級政府的財政投入為主，尚未形成社會公眾廣泛參與的市場化生態補償機制。政府部門應引導和鼓勵社會資本和公眾參與到生態補償中來，拓寬資金的來源渠道，加大補償的力度和范圍。在具體實踐中，可通過設立生態補償扶貧基金的形式，開拓社會資本的進入渠道。

 

　　2019年3月，國家林草局發起設立了“林業草原生態扶貧專項基金”，聚焦定點扶貧縣、滇桂黔石漠化片區、重點貧困地區開展生態補償、國土綠化和生態產業扶貧。基金首期共獲得由國家林草局七大院、中國野生動物保護協會、春秋航空公司捐贈的啟動資金1750萬元人民幣。由政府部門牽頭設立基金、企業進行捐贈，既能體現企業勇于承擔社會責任的正面形象，又能獲得相關稅收優惠，大大提高了其參與積極性，將成為社會力量持續支持和深度參與生態扶貧工作的有效形式。

 

　　充分發揮崗位型補償的扶貧作用

 

　　優先讓貧困戶擔任生態管護崗位，是突破自然資源稟賦限制的有效手段，對于貧困人口幫扶有更好的靶向性；同時，生態脆弱地區多為少數民族聚居區，原住民世代生活在此，已形成較為成熟的社會網絡和交流溝通方式，相對于外出打工，農戶顯然更傾向在當地就業。為此，建議在貧困地區進一步完善各類生態保護區的管護崗位設置，鼓勵國有林場、森林公園、自然保護區等優先聘用周邊貧困農戶從事服務性崗位或季節性工種，充分發揮崗位型補償的扶貧作用。以貴州為例，目前全省66個貧困縣選聘了6萬名生態護林員，每人每年可得到1萬元的勞務補助，使6萬個貧困家庭25萬貧困人口每年人均穩定增收2400元，實現了農戶在家門口就業和全家脫貧。

 

　　生態管護崗位對文化和身體素質等均有所要求，家庭勞動能力較弱的農戶可能無法達到參與門檻。為擴大該項政策的受益面，還需進一步拓展崗位型補償的范圍。可以結合新一輪退耕還林（草）、石漠化綜合治理等項目，提供更多參與門檻較低的臨時性就業崗位，將無法達到現有生態管護崗位參與要求的弱勢群體吸納進去。

 

　　發展兼具生態、經濟效益的農林產業

 

　　打贏脫貧攻堅戰，需要建立穩定脫貧的長效機制，鼓勵、扶持農戶發展產業是關鍵和核心。在生態補償實踐中，建議結合項目實施，支持農戶依托當地優勢資源發展兼具生態、經濟效益的農林產業，實現“造血式”扶貧效果。在新一輪退耕還林（草）、石漠化綜合治理等項目中，可鼓勵農戶發展精品水果、核桃等經濟效益高的經濟林產業，讓農戶后期可通過售賣林果獲得持續性收入。云南紅河州依托退耕還林著力打造經濟林產業帶，目前已初步形成北部以核桃、桉樹、油茶、林果為主，南部以榿木、杉木、橡膠、茶葉為主的多個產業帶（群）。2018年，全州共實現林業產值186.7億元，農戶人均擁有4畝以上的特色經濟林，林業人均收入超過2500元。

 

　　此外，可鼓勵參與生態治理項目的農戶適度發展速生豐產用材林，每年批準一定指標允許砍伐出售以獲得經濟收益；在保護好生態環境的前提下，允許農戶在退耕地上間種豆類、中藥材、菌類等經濟作物，打造種養結合的生態循環產業基地，并對具有高附加值的林產品進行精深加工，延長產業鏈；配套開展森林旅游開發，充分整合資源要素以實現森林價值最大化利用，幫助農戶建立長期穩定的收入渠道。

 

　　探索多元化、綜合性的補償機制

 

　　2018年12月，國家發展改革委等九部門聯合印發《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》，從健全碳排放權抵消制度、發展綠色金融等九方面進一步建立政府主導、企業和社會積極參與的多元化生態補償格局。生態補償扶貧需要充分統籌這些新手段來擴大政策的減貧效應。

 

　　廣東肇慶基于農戶參與公益林補償可獲得持續穩定現金流的特點，于2018年4月成功發放了省內首筆生態公益林補償收益質押貸款。貸款額度最高可達年度公益林補償款的7倍，并設定多種靈活的還款方式，有效破解了公益林項目補償金額較低、森林資產閑置無法有效變現等問題，將未來若干年可預期補償收入轉化為現實收益。通過綠色金融手段實現市場化生態補償，讓“沉睡”的生態資源變為實實在在的經濟效益，既能讓參與農戶獲得生態紅利，又能增強其參與生態保護的內在動力。

 

　　還可結合碳排放權交易機制，積極開展碳匯交易扶貧工作，推動有碳排放權配額需求的單位、企業與貧困地區進行碳匯交易。在這方面，貴州鼓勵、引導經濟發達地區的單位和具有碳交易配額履約任務的企業購買本地貧困地區的林業碳匯減排量。2018年，全省深度貧困地區實現新增碳匯量50萬噸以上，參與貧困戶每年可增收1350元。

 

　　需要強調的是，在給予農戶現金補貼的同時，還應注意完善多層次、綜合性的補償機制，加大對農戶所在村莊、合作社的基礎設施投資，進一步支持農民勞動技能培訓、勞務輸出及創業，扶持貧困區后續產業發展，統籌建立資金補助、產業轉移、人才培訓、共建園區等多種方式在內的綜合性補償模式，以此擴大生態補償的減貧效應。

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　　作者：靳樂山（中國生態補償政策研究中心執行主任、中國農業大學教授）；吳樂（中國生態補償政策研究中心科研助理、中國農業大學博士研究生）