一起行政處罰案件引發爭議，企業和執法人員各執一詞

建設項目違反“三同時”事實如何認定？

 

2018年6月27日，江蘇省射陽縣環保局接到群眾舉報，執法人員對某魚箱加工廠進行現場檢查發現，該廠魚箱加工項目未報批環境影響評價文件即擅自建成，且未配套建設環境噪聲、大氣等污染物所需的環境保護設施，于2001年3月投入生產。射陽縣環保局依據國務院《建設項目環境保護管理條例》第二十三條的規定，做出《行政處罰事先（聽證）告知書》，責令其改正，并擬罰款20萬元。

處罰告知書發出后，該企業申請聽證。聽證中，該企業認為，他們已經建設了環境保護設施，采取了環保措施，包括關門作業，盡量減少大氣污染物排放，配備了等離子切割機械，用于切割時降低噪聲，對周圍環境沒有造成影響，因此不應當適用國務院《建設項目環境保護管理條例》第二十三條的處罰規定。

環境執法人員認為，該企業油漆工段生產時未采取密閉措施，且未實際安裝環境保護設施；經監測，切割機、空壓機、電焊機作業時產生的噪聲污染屬于超標排放；當事人違法事實清楚，法律適用正確。

射陽縣環保局經聽證后認為，企業的行為違反了環保“三同時”制度，根據國務院《建設項目環境保護管理條例》第二十三條規定，“違反本條例規定，需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用，或者在環境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上、100萬元以下的罰款……”對該企業做出《行政處罰決定書》，責令改正，罰款20萬元。

筆者認為，上述案例的處罰與其適用的條款完全吻合。同時也說明，環境保護部門對建設項目違反“三同時”制度違法事實的認定和處罰，必須調查清楚三個方面的內容，在此基礎上，正確實施行政處罰。

一看建設項目是否需要配套建設環境保護設施。

是否需要配套建設環境保護設施，是對建設項目違反“三同時”制度違法事實認定和處罰的關鍵。執法人員應當首先調查該建設項目是否通過環評審批或備案？如果建設項目已通過環保部門審批，執法人員要調查環評審批中是否要求建設環境保護設施，是否要求必須通過“三同時”驗收，要求哪些環境保護設施必須通過“三同時”驗收。如果沒有通過環保部門審批，未進行環境影響評價，則要通過對照分類管理名錄，認定該項目是否屬于報告書、報告表類項目。

根據國務院《建設項目環境保護管理條例》第十七條明確規定，編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目竣工后，建設單位應當按照國務院環境保護行政主管部門規定的標準和程序，對配套建設的環境保護設施進行驗收，編制驗收報告。據此，編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目，需要配套建設環境保護設施。

本案中，該企業的魚箱加工項目屬于原環境保護部《建設項目環境影響評價分類管理類名錄》中的“玻璃纖維及玻璃纖維增強塑料制品”項目，環評類別為報告表。因此，該企業魚箱加工項目需要配套建設環境保護設施。

二看建設項目環境保護設施有沒有完成驗收。

根據原環境保護部《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》第十二條的規定，驗收期限是指建設項目環境保護設施自竣工之日起，至建設單位向社會公開驗收報告之日止的時間。按照這一要求，建設項目環境保護設施必須是在向社會公開驗收報告之日，才是完成驗收之時。

如果驗收不合格，或者在驗收過程中弄虛作假，則可以依據國務院《建設項目環境保護管理條例》第二十三條規定，認定其構成違反環保“三同時”制度的行為，對其實施行政處罰。

本案中，該企業未報批環境影響評價文件，也就不可能進入驗收程序，沒有驗收不合格的事實存在。

三看建設項目需要配套建設的環境保護設施事實上未建成，還是建成未經驗收。

建設項目需要配套建設的環境保護設施建成未經驗收，是本案的一個爭議焦點。當事方堅稱，其環境保護設施已經建成。但執法人員經過認真調查認為，該企業的環境保護配套設施事實上并未建成。

國務院《建設項目環境保護管理條例》第二十三條“需要配套建設的環境保護設施未建成”應當包括兩種情況，一是建設項目環境保護設施全部未建成；二是建設項目環境保護設施僅建設了一部分，沒有完全建成。這就要求執法人員在調查中正確區分建設項目環境保護設施全部未建成，或是僅建設了一部分，未完全建成；或是建設項目環境保護設施全部建成，但未經過權威部門的驗收。

筆者認為，做好建設項目環境保護設施是否建成或是否驗收的認定，必須率先調查清楚建設項目產生哪些污染物，比如大氣、水、噪聲等污染物的排放種類，具有哪些環境保護設施不同的建設要求。在此基礎上，看是否未按照法律法規、環境保護標準、環境影響評價技術導則和技術要點，以及日常生活經驗法則推定等要求，作為環境保護設施建設認定的主要事實依據。

《大氣污染防治法》第四十五條明確規定，產生含揮發性有機物廢氣的生產和服務活動，應當在密閉空間或者設備中進行，并按照規定安裝、使用污染防治設施；無法密閉的，應當采取措施減少廢氣排放。

本案中，魚箱加工生產過程的噴漆工段，含有揮發性有機物廢氣產生的污染項目，屬于必須安裝使用污染防治設施的認定范圍；而該企業在沒有安裝使用污染防治設施情況下，依靠關閉廠門進行生產，沒有達到污染防治的要求。因此，可以認定為必須配套建設的大氣污染防治設施未建成。

再如，本案中該企業機械切割過程中產生工業噪聲，沒有設置衛生防護距離（圍墻外即居民住戶）。《以噪聲污染為主的工業企業衛生防護距離標準》規定，產生工業噪聲的企業應設置一定的衛生防護距離。而該企業投產后并未采取有效的降噪措施，導致環境噪聲超標排放。因此，本案同樣符合需要配套建設環境噪聲防護設施未建成的認定要件。

作者單位：江蘇省射陽縣環保局